Ouverture du capital des banques publiques : Une mesure importante devant être inscrite dans une stratégie globale

Abdelrahmi Bessaha, El Watan, 11 janvier 2021

Cet article est consacré à la question de l’ouverture du capital des banques publiques en Algérie, un sujet complexe. Pour ce faire, et pour le bénéfice d’un lectorat aussi large que possible, l’article commence par une clarification des concepts associés à cette question, fait un bref rappel de la configuration du système bancaire et de ses dysfonctionnements, souligne les risques d’une crise bancaire en 2021, passe en revue les propositions annoncées par les autorités et les questions qu’elles soulèvent, et avance des recommandations sur une stratégie de sortie de la crise économique et de la crise bancaire.

Une réforme bancaire globale et cohérente articulée autour d’une stratégie de refondation de l’économie est incontournable et devient urgente
Les dysfonctionnements du Système bancaire algérien (SBA), à l’état latent depuis l’arrêt des réformes en 2000, ont commencé à se manifester pleinement dans le sillage du choc pétrolier de 2014.

En effet, la mauvaise gestion de ce dernier a progressivement bouleversé les équilibres fondamentaux d’une économie fondée sur la rente pétrolière et placé le système bancaire dans une situation insoutenable. Excluant d’emblée des mesures budgétaires et structurelles, les autorités ont mis en œuvre un ajustement partiel par le biais des seules politiques monétaire (meilleure gestion de la liquidité, réintroduction d’instruments appropriés) et de change (dépréciation du dinar) accompagnées d’un financement de la crise (ponctions sur les réserves internationales de change et réserves budgétaires).

Cet ajustement partiel est resté sans effet, conduisant les autorités à prendre une autre mesure inadéquate (et non justifiée stratégiquement ou tactiquement), à savoir la modification de la loi sur la monnaie et crédit en novembre 2017 qui a consacré le recours sur une période de 5 ans au financement monétaire du déficit budgétaire, des entreprises publiques et du Fonds national des investissements (au moment où le pays disposait de ressources suffisantes pour financer de vraies réformes). Parallèlement, l’effet de contagion du choc pétrolier de 2014 sur le système bancaire a été traité en 2015 comme à l’accoutumée par le recours à une autre recapitalisation des banques aux frais du contribuable. Les dysfonctionnements du système bancaire ont été, selon des études internationales finalisées au cours du premier semestre 2020, exacerbés par les chocs sanitaire et pétrolier de mars 2020.

Ces dysfonctionnements couvrent maintenant de nombreux segments de la sphère bancaire et monétaire, notamment, la programmation monétaire, la gestion de liquidité, la prévention des crises systémiques, la supervision bancaire, la gouvernance des banques d’Etat et la gestion des programmes confiés aux banques publiques en matière d’appui au crédit. Les autorités ont entamé des réformes depuis 2015 mais les progrès accomplis à ce jour sont modestes. Au moment où se profile une crise bancaire dans le prolongement d’une récession économique profonde dans laquelle est plongée l’économie algérienne depuis fin juin 2020 (une contraction du PIB de -10% en 2020), les autorités ont annoncé une réforme bancaire avec, entre autres mesures, l’ouverture du capital de deux banques commerciales courant 2021 à travers la Bourse d’Alger. Ces annonces sont les bienvenues mais il est attendu des autorités une véritable stratégie de refondation de l’économie qui servirait de base à une future réforme bancaire globale.

Clarification de concepts et éléments d’appréciation

(1)- Première clarification : l’ouverture du capital social à des investisseurs permet à une banque d’obtenir de nouveaux financements en fonds propres pour se développer ou renouveler ses réserves financières. L’argent apporté en capital social par les investisseurs ne devra pas être remboursé par la banque, ce qui constitue un réel avantage pour cette dernière. Une ouverture du capital est une opération complexe qui demande du temps vu le travail préparatoire considérable à mener et la multiplicité des experts devant intervenir. Cette opération d’ouverture du capital procure des avantages et induit des coûts. Pour ce qui est des avantages, notons :

(i)- une solidité financière accrue, ce qui améliore sensiblement la perception et les relations vis-à-vis des clients ;
(ii)- une trésorerie renforcée, ce qui sécurise la banque ;
(iii)- un apport de valeur supplémentaire par les nouveaux actionnaires pour booster la capacité de la banque ;
(iv)- un apport en matière d’expertise (technique, stratégique), de réseau et de carnet d’adresses ;
(v)- un regard extérieur qui permet de prendre du recul et de construire une vision stratégique;
(vi)- une crédibilité accrue auprès des clients (notamment les grands comptes). De ce fait, il est vital de s’allier avec des investisseurs réputés; et
(vii)- la possibilité d’avoir les moyens d’investir et d’atteindre la taille critique pour devenir rentable.

En termes de coûts, citons :

(i)- le partage de la décision avec les nouveaux investisseurs ;
(ii)- une répartition des résultats entre plus d’actionnaires ; et
(iii)- des intérêts et des attentes parfois divergents entre le management de la banque et les investisseurs.
(2)- Seconde clarification : le coup d’accordéon est une opération qui permet, en cas de pertes financières ayant impacté les fonds propres de la banque, de restructurer et d’augmenter le capital social. Autrement, la banque n’aura d’autre choix que de mener un processus de dissolution.
(3)- Troisième clarification : ouverture du capital par le biais de la bourse. L’augmentation de capital en bourse consiste à créer de nouvelles actions en faisant appel aux investisseurs. Le prix de souscription est fixé par la banque. Il affiche une décote plus ou moins importante par rapport au cours de Bourse.
(4)- Quatrième clarification : les facteurs de succès d’une opération d’ouverture du capital d’une banque. Un dossier préparé avec beaucoup de soin (ce qui demande du temps) et, si l’on se réfère aux expériences des autres pays, et la mise en place d’un environnement marqué par :
(i)- des fondamentaux macroéconomiques sains (stabilité des prix, discipline budgétaire, visibilité à moyen terme) ;
(ii)- une supervision de qualité ;
(iii)- une gouvernance de banque guidée par des obligations de résultats et de transparence;
(iv)- un système fiscal neutre favorisant l’intermédiation financière ;
(v)- une politique monétaire qui permet de déterminer des taux d’intérêt reflétant les forces de l’offre et de la demande ; et
(vi)- une programmation monétaire de qualité.
Le système bancaire algérien est sous-performant et inadéquat pour une économie qui veut gagner en efficacité

Prenons cinq critères :

(1) Taille :
(i)- 6 banques d’Etat mais aucune ne disposant d’une position de domination ;
(ii)- 14 banques privées qui financent principalement les grandes entreprises privées et les opérations de commerce international ; et
(iii)- 8 sociétés de financement qui accordent des prêts d’investissement, dont 5 font du crédit-bail et représentent moins de 1% du crédit total;
(2)- Pénétration et inclusion financière :
(i)- 1a banque pour 25 000 habitants, un taux de pénétration bancaire insuffisant (la moyenne au Maghreb est de 1 pour 6000 -10 000 habitants) ; et
(ii)- environ 3 millions de déposants, signe d’une faible inclusion financière;
(3)- Intermédiation :
(i)- un crédit total représentant 47% du PIB à fin 2019, traduisant un faible niveau d’intermédiation en dépit de progrès récents ;
(ii)- des marges d’intérêt représentant en moyenne 2/3 du bénéfice d’exploitation, révélatrices d’une absence de concurrence ; et (iii) un niveau de crédit au secteur privé (24% du PIB en 2019) relativement modeste, en comparaison internationale ;
(4)- Configuration : marquée par :
(i)- une concentration des banques d’Etat qui représentent 86% des prêts à l’échelle du système, une domination n’incitant pas le secteur public à se remettre en question encore moins à progresser ; et
(ii)- une segmentation du marché bancaire le long de lignes juridiques dans la mesure où les banques publiques travaillent essentiellement avec les entreprises publiques et les banques privées se limitent à accompagner leurs clients dans leurs opérations de financement des opérations de commerce extérieur. Nonobstant un certain dynamisme dans la gestion et des avancées technologiques, le secteur privé est loin de participer, pour diverses raisons internes et externes, à la définition d’un nouveau modèle de financement moderne dont le pays a grandement besoin ;
(5)- microfinance : notons, en outre, l’absence d’un secteur de microfinance conventionnel, remplacé par un réseau d’agences administratives publiques octroyant des prêts subventionnés aux microentreprises, avec le risque d’un alourdissement du mécanisme de la microfinance. Un tel système ne peut appuyer une refondation de l’économie du pays.
Le système bancaire algérien fait face à de multiples problèmes techniques et structurels qui amoindrissent considérablement son efficience et son rôle d’accompagnement de l’économie du pays

Ces derniers touchent à la programmation monétaire, la gestion de liquidité, la prévention des crises systémiques, la supervision bancaire, la gouvernance des banques d’Etat et la gestion des programmes confiés aux banques publiques en matière d’appui au crédit.

(1)- la programmation monétaire (qui articule les objectifs des secteurs monétaire et bancaire) : Sur le plan opérationnel, l’efficacité des politiques macroéconomiques dépend de la cohérence des politiques et mesures touchant le secteur réel (activité économique), le secteur monétaire, les finances publiques, le taux de change et les contraintes extérieures. Ce qui implique ipso facto un Cadre macroéconomique à moyen terme (CMMT) servant de socle à un Cadre budgétaire à moyen terme (CBMT) et qui intègre de façon cohérente les objectifs de monnaie et de crédit ainsi que le montant de refinancement des banques. L’absence de CMMT affaiblit la programmation monétaire ce qui en retour peut gêner la réalisation des objectifs macroéconomiques du pays ;
(2)- la gestion de la liquidité : la baisse des prix des hydrocarbures après 2014 et la réforme de la loi sur la monnaie et le crédit en novembre 2017 sont deux moments forts dans des mouvements de balancier entre excédents et déficits de liquidité systémique au cours de ces dernières années. La Banque d’Algérie (BA) a su s’adapter aux changements de liquidité en se donnant un nouveau cadre de gestion basé sur :
(i)- les opérations d’open market comme outil principal de régulation (avec pratiques de surveillance de la liquidité, de prévision et de calibrage des volumes) ;
(ii)- les réserves obligatoires des banques ; et
(iii)- les adjudications de dépôts bancaires. Un contraste par rapport à la période antérieure à 2014 où la politique monétaire était focalisée essentiellement sur le pompage de la liquidité structurelle excédentaire par le biais du guichet du réescompte qui n’est pas directement sous le contrôle de la BA. En optant pour les opérations d’open market, la BA a la possibilité de reprendre le contrôle des conditions de liquidité et partant la détermination des taux d’intérêt à court terme. Trois points faibles toutefois :
(i) la qualité de la coordination avec la politique budgétaire ;
(ii) la faiblesse du canal de transmission de la politique monétaire ; et
(iii) le ciblage d’un taux directeur qui servira de référence au niveau du marché interbancaire ;
(3)- la prévention des crises systémiques : fait défaut du fait de l’absence de capacité technique mais également en raison de la fragmentation des responsabilités dans ce domaine et de l’inaction du comité de stabilité financière ;
(4)- la supervision des risques bancaires est faible en raison principalement de l’inaction de la commission bancaire au cours des cinq années précédentes vis-à-vis de certaines banques opérant en dehors des limites prudentielles ;
(5)- la gouvernance médiocre des banques d’Etat du fait de facteurs internes aux banques (qualité des managers, faiblesse des mécanismes de contrôle interne, manque d’indépendance des conseils d’administration, aléa moral qui bloque une gestion bancaire sur des critères de rentabilité) et externes (cadre institutionnel de gestion des marchés) ;
(6)- l’inefficacité de la gestion des programmes confiés aux banques publiques en matière d’appui au crédit. Ces programmes de crédit subventionnés par l’Etat et gérés par les banques publiques sont inefficaces et coûteux. De plus, les subventions au logement sont mal conçues et mal ciblées. Quant aux prêts subventionnés octroyés aux petites et moyennes entreprises (Ansej, Angem et CNAC), ils ne répondent pas aux besoins des bénéficiaires et constituent un fardeau pour les banques publiques;
(7)- l’absence d’un cadre réglementaire pour la microfinance privée ; et
(8)- l’inadéquation des mécanismes de garantie publique des programmes de crédit.

En 2021, faute de mesures correctives immédiates, les risques d’une crise bancaire vont s’accroître
Pourquoi ?

(1)- tout d’abord la situation macroéconomique en 2020 est plus dégradée que ce qui a été projeté jusqu’à présent. En effet, nous notons que :
(i)- sur la base de données plus récentes, le recul de la croissance est d’environ 11,5 % (avec l’agriculture comme seul secteur en croissance) ;
(ii)- le déficit budgétaire avoisine 15,3% du PIB ;
(iii)- le déficit du compte courant de la balance de paiements est d’environ 16,3% du PIB ;
(iv)- la contraction de la masse monétaire est de 10 %, ouvrant la voie à une crise de liquidité ; et
(iv)- les réserves internationales de change (RIC) se situent à environ $42,8 milliards ;
(2)- en second lieu, la situation macroéconomique en 2021 n’enregistrera pas d’amélioration marquée comme le prévoit la loi de finances initiale (LFI) pour 2021. Le tableau macroéconomique pour cette année sera de nouveau défavorable avec :
(i)- un taux de croissance de nouveau en recul d’environ 5-6%. Pour rappel, la LFI 2021 prévoit un taux de croissance de 3,98 %. Ce qui implique un rebond de près de 14 points de pourcentage dans un contexte marqué par une autre vague de contamination de la Covid-19 ; l’absence de plans de relance budgétaire solides en 2020 et pour 2021 en mesure de stimuler la demande (affaiblie par les chocs sanitaires et pétrolier) et stimuler la consommation ; des rigidités structurelles fortement enracinées ;
un secteur bancaire en crise ; et l’absence de stratégie à moyen terme qui boosterait la confiance des agents économiques ;
(ii)- une inflation qui devrait atteindre environ 4,5% ;
(iii)- un déficit budgétaire de 14,1% du PIB ;
(iv) un déficit du compte courant de la balance des paiements de 16,3% du PIB ; et
(v)- des réserves internationales de change d’environ 23,8 milliards de dollars, un seuil d’alerte d’une crise de change ; et
(3)- en troisième lieu, les indicateurs de solidité financière continueront de se dégrader en raison de deux facteurs qui vont fragiliser le système bancaire algérien:
(i)- une certaine stagnation des prix du pétrole en raison de la prolongation de la pandémie et de la poursuite des sanctions frappant le Venezuela (facteurs assez puissants pour neutralise le retour possible de l’Iran et l’intention de la Chine de reconstituer ses stocks) ; et
(ii)- la poursuite de la récession qui conduirait à des défaillances de la part d’emprunteurs importants. Dans ce contexte, il faut s’attendre à ce que quatre banques au moins enregistrent des pertes en capital importantes.

Intentions des autorités

Face à la crise bancaire, les autorités algériennes ont annoncé en décembre 2020 qu’une réforme bancaire est en train d’être préparée, réforme qui comprendrait, entre autres :
(1)- l’ouverture du capital de deux banques publiques par le biais de la Bourse d’Alger;
(2)- «l’implémentation d’un nouveau mode de gouvernance au niveau des banques publiques pour inciter ces dernières, à savoir «un dispositif permettant le financement pérenne et efficace de l’économie nationale en sortant du carcan du financement de l’import-import pour aller vers le financement des projets productifs pour accompagner les PME et les start-up» ;
(3)- l’ouverture à l’étranger de bureaux de banques publiques algériennes tout d’abord en Europe dès le début de 2021 et ensuite en Afrique courant 2021 ;
(4)- l’étoffement du réseau des bureaux de change destinés aux non-résidents (environ cinquante bureaux sont opérationnels au niveau des grands hôtels) dont l’ouverture a été acceptée par les autorités algériennes en septembre 1997 ; et
(5)- l’organisation de plusieurs activités publiques en direction des populations pour les familiariser avec le milieu financier et les banques.

Les propositions des autorités soulèvent de nombreuses questions

En attendant la publication du document complet portant réforme bancaire, et sans préjuger de sa qualité, les déclarations liminaires du mois dernier soulèvent une multitude de questions :

Question 1 : Est-ce que l’ouverture du capital signale un désengagement partiel pour couvrir des pertes de capital ou reflète la volonté de s’allier avec un partenaire solide disposant d’une expertise dans le domaine bancaire pour redynamiser la gouvernance des banques ciblées ?

Question 2 : Le passage par une Bourse des valeurs mobilières pour l’ouverture du capital d’une banque commerciale est un canal classique qui donne une visibilité à la société émettrice. Toutefois, l’opération est très complexe et longue qui implique de nombreux intervenants (la société émettrice, ses partenaires, la banque conseil, le conseil juridique, les commissaires aux comptes, la société de communication financière, les actionnaires, les autorités de supervision du marché, la commission des bourses et la Bourse d’Alger seule compétente pour décider de l’admission des titres à la cote de la Bourse. Sur cette base, se posent les questions suivantes :

(i)- de l’horizon temporel pour mener à terme cet objectif ; et
(ii)- le choix de la Bourse d’Alger, une institution modeste en termes de capitalisation (actifs équivalents à 0,2% du PIB) sans profondeur de capitalisation opérant de plus dans un contexte de récession (qui réduit les intérêts des investisseurs).
Question 3 : Cible-t-on des partenaires domestiques (banques et/ou investisseurs ayant un projet solide dans le domaine bancaire) ou des partenaires étrangers permis par l’article 83 de la loi sur la monnaie et crédit ?

Question 4 : Pourquoi cible-t-on uniquement 2 banques commerciales pour ce qui est de l’ouverture du capital ? Est-ce à dire que les 4 autres banques d’Etat n’ont pas de problème de capital vu l’environnement de crise bancaire latente ?

Question 5 : Est-ce que le financement par ouverture du capital des banques commerciales se fera par voie d’augmentation du capital (procédure classique dont l’impact sera de renforcer des fonds propres avec entrée de liquidités pour la société émettrice, absence de liquidité pour les actionnaires et dilution des actionnaires existants) ? Ou bien par voie de cession d’actions dont l’impact sera l’absence de liquidités pour la société mais apport de liquidités pour les actionnaires cédants ;

Question 6. Y aura-t-il une opération accordéon ?

Question 7 : Est-ce que cette ouverture du capital sera inscrite dans une stratégie globale de refondation de l’économie et d’une réforme bancaire profonde visant à mettre en place un secteur bancaire performant ?

Les grands axes des réformes à entreprendre

Le retournement structurel du marché pétrolier mondial et la pandémie ont clairement mis en exergue l’urgence de refonder l’économie algérienne pour la rendre résiliente, performante et décarbonisée. Dans la foulée, il est indispensable de réactiver le processus de réformes du système bancaire pour lui faire jouer un véritable rôle d’intermédiaire financier en appui de la diversification économique tant souhaitée et de la croissance économique soutenable et inclusive. Aussi simple que cela puisse paraître, c’est le défi de l’heure pour les banques et institutions financières du pays.

Pour cela, à notre avis, la stratégie de réforme bancaire doit se poursuivre autour de cinq axes :

(1)- la modernisation du système bancaire ;
(2)- l’évolution du rôle de l’Etat dans le secteur bancaire ;
(3)- une amélioration des programmes d’appui au crédit ;
(4)- la réforme du cadre de surveillance ; et
(5)- l’élimination des contrôles de change.
(1)- Premier axe : la modernisation du système bancaire algérien s’impose pour créer une profondeur financière nécessaire pour assurer une synergie entre les activités réelles et financières. Ceci implique, entre autres :
(i)- la réhabilitation des outils modernes de gestion macroéconomique, dont la programmation monétaire, le cadre macroéconomique à moyen terme, et le cadre budgétaire à moyen terme. Ces outils sont fondamentaux pour assurer la cohérence des agrégats monétaires avec les projections de croissance, de solde budgétaire, de solde du compte courant de la balance des paiements, du niveau général des prix et de la structure de l’endettement de l’état ;
(ii)- une meilleure gestion de la liquidité ;
(iii)- une meilleure gouvernance des banques ;
(iv)- l’élargissement de la couverture de la centrale des risques ;
(v)- un renforcement du régime des garanties et sûretés, et la mise en place d’un régime de résolution des litiges financiers ; et
(vi)- et la réactivation des organes de suivi des crises systémiques. Il est également souhaitable d’instituer une courbe de rendement bien définie sur la base d’une politique monétaire s’appuyant sur les taux d’intérêt. Dans ce contexte, deux priorités émergent, notamment le renforcement du mécanisme de transmission des taux d’intérêt à l’économie réelle et l’amélioration de la coordination entre la politique budgétaire et monétaire afin d’améliorer la gestion de la liquidité ;
(2)- Deuxième axe : l’évolution du rôle de l’Etat dans le système bancaire, qui passe par :
(i)- un approfondissement des réformes du cadre des affaires ;
(ii)- des mesures en faveur d’une plus grande intermédiation financière ; et
(iii)- le renforcement de la concurrence, qui est incontournable, y compris par le biais de l’ouverture du capital de certaines grandes entreprises et banques publiques (en ligne avec l’article 83 de la loi sur le monnaie et le crédit) pour contribuer à améliorer l’efficience du secteur bancaire et in fine celle de l’économie algérienne ;
(3)- Troisième axe : une amélioration des programmes d’appui au crédit visant à rendre les subventions aux logements plus flexibles et séparer les dispositifs d’aide (Ansej, Angem et CNAC) des banques publiques ;
(4)- Quatrième axe : la réforme du cadre de surveillance et de réglementation du système national de paiement pour permettre aux institutions non bancaires d’offrir des services de paiement, autoriser les services bancaires d’agence, renforcer la protection des consommateurs et sécuriser le système de paiement ;
(5)- Cinquième axe : élimination progressive des contrôles de change qui ne se justifient nullement et imposent des coûts d’opération et économiques plus élevés. Cet objectif ouvrirait la voie à la nécessaire libéralisation du marché des changes et à la mise en place des contrats à terme en appui d’une politique d’ouverture et d’exportation dans le cadre d’accords régionaux et internationaux. Le pays fait face à une crise multidimensionnelle profonde. Les problèmes auxquels fait face le pays sont structurels et leur résolution ne se fera que sur le moyen terme. Il est donc urgent d’agir car le temps joue contre le pays.

Par Abdelrahmi Bessaha

Macroéconomiste, spécialiste des pays en post-conflits et fragilités