Politique étrangère de pacotille à l’An I de la « nouvelle Algérie »

Raouf Farrah, Twala, 19 décembre 2020

Une année après le scrutin contesté du 12 décembre 2019, force est de constater qu’en matière d’affaires étrangères et de diplomatie, Tebboune et le gouvernement Djerad naviguent à vue, sans vision et sans véritable stratégie. Décryptage.

« Notre diplomatie doit montrer au Monde l’image de l’Algérie nouvelle, une Algérie confiante en elle, en ses capacités et en son avenir, une Algérie fière de son passé et de ses réalisations et consciente des difficultés auxquelles elle est confrontée, tout en étant déterminée à les surmonter ». C’est avec ces mots forts qu’Abdelmadjid Tebboune a décrit les objectifs diplomatiques de l’ « Algérie nouvelle » durant son premier Conseil des ministres, en janvier 2020.

Mais une année après le scrutin contesté du 12 décembre 2019, force est de constater qu’en matière d’affaires étrangères et de diplomatie, Tebboune et le gouvernement Djerad naviguent à vue d’œil, sans vision et sans véritable stratégie qui permettrait à l’Algérie d’être de nouveau audible sur le plan régional et de jouer un rôle constructif dans le concert des Nations.

Au cours des trente dernières années, l’influence de l’Algérie, qui faisait sa réputation d’acteur incontournable en Afrique, son poids politique, ses réseaux et son capital prestige se sont érodés dès les années 80 avant l’effacement total durant la « décennie noire ».

En 1999, la désignation de l’ancien président Abdelaziz Bouteflika par les généraux de l’époque devait précisément sortir l’Algérie de cet « isolement diplomatique », et épargner aux hommes forts du régime des poursuites à l’étranger en lien avec les tragiques événements des années 90.

Jusqu’à un certain point, le régime a réussi à son pari. Au tournant des années 2000, l’Algérie s’est présentée au monde comme un acteur expérimenté dans la lutte contre le terrorisme, apportant son « savoir-faire » dans la guerre globale contre la terreur que mènent les États-Unis depuis le 11 septembre 2001.

L’« embellie financière » de la période 2003-2014 permet à l’Algérie de se réinsérer dans les marges de la mondialisation, confortant son rôle d’exportateur de gaz et de pétrole tout en devenant un importateur boulimique de produits divers.

Sabri Boukadoum se contente de la réception des lettres de créances, des visites officielles et de discours abstraits qui ressassent l’attachement de l’Algérie à ses principes diplomatiques anciens

Cependant, ce « retour » sur la scène internationale n’est pas le fruit d’une politique extérieure volontariste et novatrice. L’Algérie reste à la marge du monde, sans résoudre les différends politiques qui bloquent le développement de la région.

À une époque où l’Algérie et le Maroc connaissaient presque en même temps l’arrivée de Bouteflika et du roi Mohammed VI au pouvoir, l’espoir du renouveau du projet de l’Union du grand Maghreb était grand. Mais l’Union maghrébine n’a pas avancé d’un iota. L’absence du chef de l’État algérien dès 2013, à cause de son état de santé, va mener à une lente agonie de la politique étrangère de l’Algérie.

De manière paradoxale, c’est l’irruption du Hirak qui va sortir la diplomatie algérienne de son atonie, moins pour promouvoir une Algérie qui aspire au changement démocratique que maintenir le statu quo et sauver le régime. Dès le printemps, les « vieux routards » de la diplomatie algérienne, Lakhdar Brahimi et Ramtame Lamamara, sont mobilisés pour « rassurer » la communauté internationale et vendre l’idée d’un changement dans le régime.

Les plus importants partenaires de l’Algérie à l’étranger ne se font pas d’illusion. Si pour Paris, Washington ou Moscou, la population a clairement exprimé un désir fort de changement, le coût associé à une transition démocratique est supérieur aux risques encourus pour assurer leurs intérêts stratégiques en Algérie. Il n’est donc pas souhaitable de bousculer le statu quo.

En parallèle, le régime algérien a fait des pieds et des mains pour conforter ses soutiens à l’étranger. La rencontre ubuesque entre le président par intérim Abdelkader Bensalah et Vladimir Poutine en octobre 2019 résume parfaitement l’esprit diplomatique en 2019 : survivre à tout prix.

L’adoption de la Loi sur les hydrocarbures en octobre 2019 (loi n° 19-13) représente la plus importante concession faite aux majors pétroliers en échange d’un soutien fort. Cette loi néolibérale brade les ressources fossiles du pays en autorisant notamment l’exploitation des réserves en gaz de schiste et l’exploitation en offshore.

Absence de stratégie

Plus de 90 jours après la nomination du gouvernement Djerad, le ministre des Affaires étrangères Sabri Boukadoum donne l’impression de vouloir engager un activisme diplomatique régional, mais globalement le contenu, la conduite et la stratégie de déploiement d’une nouvelle politique étrangère sont illisibles.

La direction de la politique extérieure, qui relève des prérogatives du président de la République et devait bénéficier d’un intérêt soutenu au sein de l’ «Algérie nouvelle », est muette. De plus, la Commission des affaires étrangères, de la coopération et de l’émigration à l’Assemblée populaire nationale (APN) semble peu préoccupée par ses missions.

À cela s’ajoute le fait qu’une diplomatie adaptée aux progrès du monde tarde à voir le jour. La diplomatie algérienne, bras droit de la mise en œuvre de la politique étrangère du pays, est rarement présente sur les grands enjeux du 21e siècle tels que la diplomatie numérique, la gouvernance climatique et la mobilité humaine.

Dans ce vide sidéral, Sabri Boukadoum se contente de la réception des lettres de créances, des visites officielles et de discours abstraits qui ressassent l’attachement de l’Algérie à ses principes diplomatiques anciens : l’intégrité territoriale et la non-ingérence dans les affaires intérieures, le respect de la souveraineté des pays, de leur indépendance, et le règlement pacifique des conflits.

Cette absence de stratégie intervient dans un contexte régional tendu, marqué par l’instabilité, la violence, les menaces sécuritaires et la présence de troupes et de bases militaires étrangères aux frontières de l’Algérie. Parmi les pays qui se livrent à cette rude bataille géopolitique, il y a notamment la France, la Chine, les États-Unis, la Russie, la Turquie et les pays du Golfe, notamment les Émirats arabes unis, qui contrôlent plusieurs bases militaires et arment des groupes belliqueux en Libye.

Sur un autre plan, le manque de stratégie intervient dans un contexte mondial de pandémie du Covid-19. Entre la fermeture prolongée des frontières, le sentiment d’abandon généralisé des citoyens et la communication désastreuse de l’exécutif, l’Algérie a très mal géré les intérêts de sa diaspora et des milliers de citoyens qui se sont retrouvés coincés à l’étranger. La pandémie a montré un visage hideux de l’Algérie à l’international: celle d’un régime préoccupé davantage par le durcissement de la répression contre le mouvement populaire.

Le contexte du Covid-19 aurait pu incarner une opportunité pour reprendre l’initiative diplomatique au niveau du Maghreb, en proposant une réponse régionale et concertée qui prend en considération les intérêts des populations frontalières. Elle aurait pu aussi être l’occasion d’acquérir des compagnies internationales déficitaires ou en voie de liquidation. Rien de cela n’a eu lieu.

L’Accord d’Alger (Mali) : des efforts diplomatiques aux résultats limités

Dès la nomination du gouvernement Djerad, le ministre Boukadoum a voulu projeter l’image d’une Algérie à l’activisme diplomatique renouvelé, surtout sur les dossiers prioritaires de la Libye et du Mali.

Bien que l’Algérie ait joué un rôle essentiel dans la négociation de l’Accord de paix et de réconciliation du Mali (2015) – connu sous le nom d’Accord d’Alger– signé entre les groupes armés du Nord et Bamako, les résultats de ces efforts diplomatiques sont mitigés. La raison principale de cet échec est la mise en œuvre laborieuse de l’Accord qui connaît d’importants retards, notamment dans ses composantes politiques et sécuritaires, comme le programme de désarmement et de démobilisation (DDR).

La responsabilité de ce retard n’est pas attribuable à Alger seulement. Néanmoins, une application réussie et complète de l’Accord lui serait stratégique, et permettrait une plus grande stabilité des régions du nord Mali avec lesquelles l’Algérie partage une longue frontière méridionale (1329 kilomètres).

L’Accord est d’autant plus stratégique depuis le Coup d’État du 18 août à Bamako et le début de la transition politique. Préoccupé par la situation au Mali, Boukadoum a été le premier membre d’un gouvernement étranger à s’y déplacer, hors médiateurs de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (Cédéao). En septembre 2020, il s’est rendu à deux reprises au Mali.

Pour Alger, la transition engagée à partir d’octobre se veut une opportunité politique pour revitaliser l’Accord et reprendre le leadership de la médiation internationale. L’ambassadeur d’Algérie et le ministère des Affaires étrangères se sont engagés à apporter tout le soutien nécessaire au Comité de suivi de l’Accord (CSA) en élaborant une « nouvelle » feuille de route pour l’application de l’Accord qui soit adapté au contexte de la transition. Les résultats suite à ces efforts sont pour l’instant limités, malgré l’engagement des militaires et des politiques maliens pour faire de la mise en œuvre de l’Accord l’une des priorités de la transition.

La réussite de la mise en œuvre de l’Accord revêt une importance particulière pour Alger, car elle serait un levier politique qui, en cas de succès, peut renforcer la paix, la stabilité et la visibilité des efforts diplomatiques de l’Algérie dans d’un contexte sahélien qui connaît une prolifération d’acteurs et d’initiatives sécuritaires (MINUSMA, Opération Barkhane, Force Takuba, G5 Sahel). Ces acteurs ne partagent pas nécessairement la même vision sur l’avenir de la région, comme cela s’est récemment vu dans la gestion de la menace terroriste ou le paiement de rançons pour la libération d’otages.

Sous la pression de Paris, Bamako a négocié avec le groupe terroriste affilié à Al-Qaida, Jamāʿat nusrat al-islām wal-muslimīn (JNIM) en octobre dernier la libération de quatre otages contre celle de plus d’une centaine de djihadistes. Une somme entre 20 à 30 millions de dollars aurait été payée même si Paris nie cela.

La diplomatie algérienne n’a vraisemblablement pas été informée du « deal » qu’elle a vigoureusement condamné comme étant un acte déstabilisateur pour la région. Si l’Algérie ne verse pas de rançons aux groupes terroristes et invoque le respect de la résolution 1904 du Conseil de sécurité (2009), elle subit directement les effets de telles décisions. La reddition des deux terroristes ayant fait partie de cette opération d’échange en est une preuve réelle.

L’Algérie, un acteur à la marge du conflit libyen

L’année diplomatique du gouvernement Djerad a commencé par la très attendue Conférence de Berlin sur la Libye en janvier. Cet événement a regroupé tous les acteurs internationaux impliqués dans le conflit, notamment les États-Unis, la Russie, la France, l’Italie, le Royaume-Uni, l’Allemagne, la Turquie, l’Arabie Saoudite, les Émirats arabes unis et l’Égypte, et avait pour objectif de converger la position internationale.

L’Algérie a failli ne pas participer à la Conférence, si ce n’est l’insistance in extremis de la Turquie. Ceci en dit long sur la place et la portée de l’Algérie sur ce dossier, surtout en sachant que le geste d’Ankara est lié à sa stratégie de déploiement en Afrique du Nord, et moins à la valeur ajoutée de la diplomatie algérienne.

Depuis la fin de l’été, la diplomatie algérienne avait multiplié les contacts avec la Tunisie pour construire une initiative algéro-tunisienne. C’est finalement sous l’égide des Nations Unies que le Gouvernement d’accord national (GAN), basé à Tripoli et reconnu par l’ONU et le pouvoir incarné par le maréchal Khalifa Haftar qui contrôle l’Est et une partie du sud de la Libye ont signé un cessez-le-feu permanent le 23 octobre.

Boukadoum a beau recevoir les visites de délégations libyennes depuis janvier 2020, incluant celle du chef du Conseil présidentiel Fayez Serraj, ces rencontres bilatérales apportent peu de valeur ajoutée si ces efforts ne sont pas soutenus par une vision de sortie de crise. Le principe que défend l’Algérie d’une solution politique inclusive et souveraine entre Libyens, sans interférence étrangère, est louable et souhaitable. Mais en pratique, il se heurte à des impossibilités, car certains acteurs politiques libyens sont eux même sous la coupe de puissances extra-régionales et que les détenteurs du pouvoir réel ne sont pas nécessairement les acteurs libyens mis en avant lors des rencontres officielles.

Sur le plan sécuritaire, peu de choses ont changé à l’An I de l’« Algérie nouvelle ». L’armée algérienne a fortement militarisé sa frontière avec la Libye depuis l’attaque terroriste de Tinguentourine en 2013, réduisant les risques de nuisances. Mais, politiquement, Alger est à la marge d’un conflit qui impacte directement sa sécurité nationale.

Face à cette situation complexe, l’Algérie ne peut combattre à « armes égales » avec des puissances belliqueuses en Libye. Néanmoins, elle possède des atouts réels tels que la capacité à dialoguer avec les deux pôles du conflit que l’Égypte ne peut faire exemple. Elle a aussi des liens avec les communautés à l’ouest et des réseaux dans les deux administrations qui restent sous-exploités. Les efforts diplomatiques de l’Algérie en Libye apparaissent en deçà de la complexité du conflit.

La constitutionnalisation de l’interventionnisme de l’armée

Présentée comme une composante phare de la « nouvelle Algérie », la Constitution du 1er novembre 2020 encadre désormais la possibilité pour l’armée de mener des opérations circonscrites au-delà de ses frontières. Les articles 31, 91 (alinéa) de la nouvelle Loi fondamentale stipulent que l’armée peut « sortir » hors des frontières du pays sur ordre de l’autorité politique, après un vote majoritaire du Parlement. Cette nouvelle Constitution qui a été totalement rejetée par la population au vu de l’absentéisme record n’est toutefois pas encore entrée en vigueur.

Historiquement, l’Algérie a envoyé à quelques reprises ses troupes à l’étranger dans le cadre de missions circonscrites. Mais ceci est davantage l’exception que la règle. La posture traditionnelle de la diplomatie algérienne, fondée sur la non-ingérence dans les affaires intérieures des pays et le respect de leur souveraineté territoriale, parait à première vue antinomique avec une telle décision, même si la Constitution stipule que ces opérations sont circonscrites aux opérations de paix de l’Union africaine et l’ONU.

Dans son numéro d’octobre 2020, la revue El Djeich titrait « Projet de nouvelle constitution : préserver la doctrine nationale ». L’armée défend l’idée que « l’article qui définit minutieusement le cadre de l’envoi de nos forces armées dans des missions à l’étranger, à savoir qu’il doit se conformer à la légitimité et au droit internationaux, et s’effectuer dans le cadre des différentes instances internationales et continentales ».

L’ANP a-t-elle réellement l’intention d’envoyer ses bataillons à l’étranger dans un contexte régional sulfureux? La constitutionnalisation de l’interventionnisme de l’armée est-elle un instrument de dissuasion militaire ou un levier politique pour refuser, par voie institutionnelle (Parlement), les demandes récurrentes de soutien militaire que reçoit l’Algérie?

En tout état de cause, l’introduction d’un tel article dans la Constitution de l’ « Algérie nouvelle » ne trouve pas de traduction dans la politique étrangère actuelle. On voit mal comment la préservation de la doctrine nationale, comme l’a titré El Djeich, permet « l’adhésion sans réserve aux principes de non-alignement ». La constitutionnalisation de l’interventionnisme de l’armée hors des frontières nationales, même circonscrite aux opérations de maintien de la paix, est davantage la traduction de la militarisation rampante de la vie politique, comme le consacre l’article 30.

Absence de la façade civile : « Bis repetita »

L’hospitalisation en Allemagne d’Abdelmadjid Tebboune et son absence prolongée depuis fin octobre risque de mettre de nouveau les affaires étrangères dans la léthargie, car le Président de la République concentre la majorité des décisions liées à la politique étrangère (Article 92). Son absence est non seulement problématique sur le plan de l’avancement des dossiers prioritaires, elle est aussi perçue par certains acteurs comme une faiblesse à exploiter.

Cette situation n’est en réalité pas nouvelle. Elle ressemble à celle qui prévalait durant les dernières années de Bouteflika, sauf qu’elle intervient dans un contexte de tension régionale où presque toutes les frontières de l’Algérie sont « au rouge ».

La fin du cessez-le-feu entre le Maroc et le Front Polisario et la « reconnaissance » du président sortant Donald Trump de la « souveraineté marocaine » sur le Sahara occidental – contraire au droit international et aux résolutions de l’ONU – contre la normalisation par Rabat de ses relations avec Israël ajoute un nouveau foyer de tensions à une région déjà meurtrie par la violence et les divisions politiques.

La réaction algérienne concernant la proclamation de Trump n’a eu lieu que deux jours après. La diplomatie algérienne considère cette décision « contraire à toutes les résolutions des Nations unies et contraire aux principes qui régissent l’ONU et l’Union africaine ». Elle estime que la solution passe par un processus politique de dialogue entre les deux protagonistes, sous l’égide de l’ONU.

Si la proclamation de Trump pouvait être rejetée par la nouvelle administration Biden en s’alignant sur le droit international et les résolutions du Conseil de sécurité, la situation générale au Sahara occidental continuerait à enfler la tension permanente, très souvent entretenue par les deux régimes, qui anime les relations algéro-marocaines.

Algérie-Europe, entre condamnation et accommodement

Au 1er septembre 2020, l’Accord d’association « Algérie-Union européenne » est arrivé à échéance. Entré en vigueur en 2005, cet accord prévoit notamment l’établissement d’une zone de libre-échange entre les deux parties en 2017, qui a été reporté à trois ans plus tard, sans que l’Algérie n’arrive à réunir les conditions de la mise en œuvre de la zone en question. L’accord inclut des dispositions sur les aspects économiques (volet commercial, coopération économique et financière, flux d’investissement), mais aussi politiques, sociales et culturelles nécessaires.

Alger estime que l’Accord d’association lui est nettement défavorable : sa balance commerciale hors hydrocarbures avec l’UE est très déséquilibrée, et après quinze ans la signature de l’Accord, le niveau de diversification des exportations hors hydrocarbures vers les pays de l’Union européenne demeure faible, alors que l’Algérie réalise près de 60 % de son commerce extérieur avec l’UE.

Des négociations sont en cours entre Alger et Bruxelles, mais il est très difficile d’imaginer qu’un tel accord soit équilibré sans que l’Algérie ne mette en œuvre des réformes économiques majeures. Or, le gouvernement Djerad navigue à vue d’œil sans véritable plan de réforme économique, le tout dans un contexte de crise financière.

En novembre, Boukadoum a déclaré que « les partenaires européens sont conscients du déséquilibre », mais mis à part un report du démantèlement tarifaire et une révision des concessions tarifaires faites sur certains produits industriels et agricoles, peu d’options s’offrent à Alger.

L’autre élément épineux entre les deux partenaires, c’est bien la question des droits de l’homme et du respect de l’État de droit. En novembre, le Parlement européen a adopté une résolution dénonçant la détérioration de la situation des droits humains et des libertés en Algérie. Le régime algérien a « condamné avec force cette résolution ». Or, le respect des droits de l’homme et de l’État de droit, stipulé de manière claire dans les articles 2, 74, 82, est partie intégrante de l’Accord qui lie l’Algérie et l’UE.

Sans souveraineté populaire pas de souveraineté nationale

Dans son numéro du mois de novembre, la revue El Djeich appelait les Algériens à « consolider le front intérieur » pour faire face peuple et gouvernants aux turbulences actuelles. Le 1er juin 2020, le ministre Boukadoum déclarait que « si nous voulons défendre notre pays, il y a deux domaines où il faut un consensus, à savoir les affaires étrangères et la défense, des domaines relevant des prérogatives du Président de la République…il vaut mieux pour tous les Algériens ou pour le plus grand nombre possible d’Algériens, leurs représentants et le Gouvernement d’emprunter une seule voie et d’exprimer une seule position ».

Or, il ne peut y avoir de front intérieur solide, d’alignement sur les affaires étrangères et la défense entre les citoyens et les gouvernants, et de manière générale, de protection de la souveraineté nationale sans le respect de la souveraineté populaire.

Bien que l’Algérie ait des capacités militaires majeures, le caractère autoritaire et illégitime du régime est son point aveugle. La réinvention d’une tradition diplomatique qui met en œuvre une politique étrangère forte par ses engagements et par l’approbation qu’elle reçoit de ses citoyens est la seule voix par laquelle l’Algérie peut reprendre la place qui lui sied sur la scène internationale. À l’An I de la « nouvelle Algérie », nous en sommes bien loin.