Massensen Cherbi* : «Le projet de la Constitution instaure un régime ultra-présidentialiste»

Madjid Makedhi, El Watan, 27 octobre 2020

Docteur en droit, Massensen Cherbi analyse ici le contenu du projet de la révision constitutionnelle. En faisant une comparaison avec les Constitutions connues dans le monde, il explique pourquoi ce texte ne constitue nullement un début de changement démocratique.

– Le projet de révision constitutionnelle a été adopté par le Parlement en l’espace de quelques jours sans aucun débat en plénière. Il sera ensuite soumis, le 1er novembre prochain, à référendum. Quel commentaire faites-vous sur cette démarche ?

Il ne s’agit pas tant d’un référendum, mais plutôt d’un plébiscite césariste. En effet, il ne s’agit pas d’un texte écrit par le peuple à travers son Assemblée constituante, élue de sorte à rassembler toutes ses composantes et sensibilités afin d’écrire la Constitution du pays, ensuite soumise au peuple pour approbation.

Ce référendum n’est ni à l’initiative du peuple, à l’image des initiatives suisses ou celles pratiquées par près de la moitié des Etats fédérés américains, ni à l’initiative du Parlement, comme cela se pratique dans presque tous les Etats fédérés américains.

Il s’agit d’un plébiscite, dans lequel le peuple ne vote pas tant pour un texte, plutôt que pour une personne, selon une pratique inaugurée par le général Bonaparte et son neveu Louis-Napoléon après leurs coups d’Etat militaires, afin de légitimer les Constitutions autoritaires de l’an VIII et de 1852, qui consacraient leur pouvoir personnel, sans passer par une Assemblée constituante.

C’est ce type de plébiscite que le général de Gaulle a rétabli dans la Constitution de 1958, née initialement d’une tentative de coup d’Etat de l’armée française présente en Algérie contre la IVe République, sans passer là aussi par une Assemblée constituante, mais par un comité d’experts, des consultations et un référendum où les Français ont vraisemblablement moins voté pour le contenu de la Constitution que pour la figure du général.

En 2020, la Constitution algérienne est la seule de toute la Méditerranée qui concentre le monopole de l’initiative constitutionnelle entre les mains du président de la République, monopole autoritaire conservé par le projet de révision (art. 219, al. 1er), tandis qu’ailleurs dans la région, une telle initiative est généralement partagée entre le Parlement et l’Exécutif, voire n’appartient qu’au Parlement dans les Constitutions grecque et turque (respectivement aux art. 110, point 2 et 175, al. 1er), à l’image de la Constitution américaine (le Congrès et les législatures des Etats, art. V), tandis que certaines Constitutions permettent au peuple d’être directement à l’origine de cette initiative, telles que la Constitution croate (art. 87, al. 3), à l’image des modèles suisse et californien.

Cette question est capitale. En effet, la Constitution étant la Loi fondamentale du pays, le constituant originaire qui en est l’auteur est le souverain matériel, détenteur du pouvoir suprême au sein de l’Etat.

Or, si le peuple est formellement proclamé souverain dans la Constitution algérienne (art. 7 et 8, al. 1er), il ne dispose pas d’une telle initiative, pouvant tout au plus acquiescer ou non le texte qui lui est proposé par le président de la République, véritable souverain matériel, nonobstant la question du souverain réel.

Ce monopole autoritaire remonte à la Constitution de 1976 (art. 191), la première à s’être passée d’une Assemblée constituante, revendication historique du mouvement national que l’Etoile Nord-africaine (ENA) avait réclamée dès 1933.

Montesquieu disait bien que «tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser ; il va jusqu’à ce qu’il trouve des limites». Or, il serait naïf de penser qu’un homme disposant des pleins pouvoirs puisse de lui-même s’en délester, y compris un sincère démocrate. La procédure autoritaire du projet de révision prédéterminait donc le fond autoritaire de celui-ci.

– En procédant à cette révision, le président Abdelmadjid Tebboune avait promis de réduire les prérogatives présidentielles. A la lecture de ce projet, cet engagement est-il tenu ?

Ce projet s’inscrit toujours dans un ultra-présidentialisme, mais un ultra-présidentialisme désormais militarisé de jure et non plus seulement de facto. A quelques variantes près, il ne touche pas à l’essentiel des prérogatives exorbitantes du président de la République héritées de la Constitution de 1976 et renforcées par la Constitution de 1996.

Le Président reste seul à l’initiative de la révision de la Constitution (art. 219, al. 1er), seul à l’initiative du référendum (art. 8, al. 4 et art. 91, al. 1er, 9), il peut promulguer des ordonnances en période d’intersession parlementaire (art. 142, al. 1er), opposer son veto aux lois adoptées par le Parlement (art. 149), il dispose du pouvoir réglementaire autonome (art. 141, al. 1er), nomme walis et généraux (art. 91), un tiers des membres du Conseil de la nation (art. 121, al. 3), peut dissoudre l’Assemblée populaire nationale (art. 151), alors même que celle-ci ne peut pas le destituer en engageant sa responsabilité pénale, à travers un impeachment, et/ou sa responsabilité politique, à travers une motion de censure.

La distinction entre un Premier ministre issu d’une majorité présidentielle (art. 103, al. 1er) et un chef du gouvernement issu d’une majorité parlementaire (art. 103, al. 2), dans l’idée d’une cohabitation, est dès lors anecdotique.

En effet, dans les deux cas, ils conservent des pouvoirs subsidiaires par rapport aux pouvoirs exorbitants du président de la République et, surtout, ils peuvent être révoqués ad nutum par celui-ci, y compris le chef du gouvernement qui serait issu d’une majorité opposée à celle du Président (art. 91, al. 1er, 5). C’est donc bien le président de la République qui reste le chef de l’Exécutif.

Or, la responsabilité étant la contrepartie du pouvoir, il ne sert à rien de renforcer le contrôle de l’Assemblée populaire nationale sur le gouvernement en lui facilitant la possibilité d’engager une motion de censure à la suite d’une interpellation (art. 161, al. 1er), puisque le président de la République ne peut être destitué par le Parlement ni sur le fondement d’une responsabilité politique ni sur le fondement d’une responsabilité pénale.

Il y a bien une disposition relative à la haute trahison du président de la République (art. 183, al. 1er), introduite en 1996, mais non seulement elle est inapplicable à défaut de loi organique promulguée depuis, et quand bien même, elle ne prévoit pas la destitution du Président qui serait reconnu coupable d’un tel crime.

– Ce texte a-t-il résolu la problématique de l’équilibre des pouvoirs ?

Le principe de séparation des pouvoirs signifie simplement, sur un plan négatif, le non-cumul de tous les pouvoirs sur une même tête ou un même organe, afin d’empêcher la tyrannie et de permettre la liberté.

Sur un plan positif, il peut s’entendre d’une séparation abusivement qualifiée de stricte, en réalité marquée par des checks and balances, dans laquelle on classe le régime présidentiel, ou d’une séparation souple, aussi dite d’équilibre des pouvoirs, dans laquelle on classe le régime parlementaire.

Or en Algérie, le président de la République conserve encore l’essentiel des pouvoirs exorbitants dont il disposait dans la Constitution de 1976, soit à une époque où le principe de séparation des pouvoirs était ouvertement rejeté. Dès lors, ce principe, reconnu par le Conseil constitutionnel depuis 1989 et proclamé formellement dans le texte de la Loi fondamentale depuis 2016, se retrouve vidé de sa substance par la Constitution même.

Le projet de révision de septembre 2020 n’instaure pas un régime parlementaire, puisque le chef de l’Exécutif, qui n’est ni le Premier ministre ni le chef du gouvernement, mais bien le président de la République, n’est pas responsable politiquement devant le Parlement, et ce, alors même qu’aucun de ses actes n’est contresigné par un Premier ministre ou un chef du gouvernement responsable devant le Parlement.

Il ne s’agit pas non plus d’un régime présidentiel, que le président Wilson qualifiait lui-même en réalité de congressionnel, puisque dans ce régime, seuls le Congrès et les législatures des Etats peuvent initier un amendement à la Constitution, et non le Président, de même que le Congrès peut renverser le président américain par une procédure d’impeachment, tandis que ce même Président ne peut dissoudre aucune des deux Chambres du Congrès ni même nommer un tiers des membres du Sénat.

Par ailleurs, aux Etats-Unis, le Sénat peut s’opposer aux nominations du Président, mécanisme de contrôle absent du projet algérien.

Enfin, le régime présidentiel américain connaît une forte séparation verticale des pouvoirs, inconnue en Algérie, puisqu’aux Etats-Unis, le Président doit faire face au niveau des Etats fédérés à 50 législatures et 50 gouverneurs disposant de larges et puissantes prérogatives.

Le projet de révision ne s’inscrit donc ni dans le régime parlementaire ni dans le régime présidentiel, pas plus dans le régime «semi-présidentiel», mais dans un régime ultra-présidentialiste militarisé.

En effet, ni le législatif ni le judiciaire ne constituent de véritables contre-pouvoirs face à la confusion des pouvoirs dont bénéficie le président de la République, excepté, et c’est-là la grande nouveauté du projet de septembre 2020, l’armée à travers la constitutionnalisation de son rôle politique (art. 30, al. 4).

– L’organisation de la justice a fait aussi l’objet de plusieurs amendements. Ces derniers sont-ils suffisants pour assurer l’indépendance de la justice ?

Si la justice est formellement proclamée indépendante, de même que le juge (art. 163), le président de la République préside encore le Conseil supérieur de la magistrature (art. 180, al. 2) et peut tout au plus facultativement charger le premier président de la Cour suprême d’en assurer la présidence (art. 180, al. 3), et ce, alors même que c’est le président de la République qui nomme ce magistrat (art. 92, al. 1er, 4). Certes, le juge du siège est proclamé inamovible (art. 172, al. 1er), mais une loi organique organise et détermine les modalités de mise en œuvre de cet article (art. 172, al. 5) et notamment les cas de suspension, de cessation de fonction et de sanction disciplinaire, qui ne peuvent intervenir qu’en vertu d’une loi et d’une décision motivée du Conseil supérieur de la magistrature, présidé par le président de la République ou par un magistrat qu’il a lui-même choisi.

Or, le renvoi à la loi est une technique employée depuis la Constitution de 1976 pour vider de leur substance les droits et libertés proclamés.

Le nouveau projet de révision précise d’ailleurs qu’il est possible de déroger à ces droits et libertés garantis par la Constitution par la voie législative, notamment pour des motifs liés au maintien de l’ordre public, de la sécurité et des constantes nationales (art. 34, al. 2), notions particulièrement vagues et susceptibles d’interprétations multiples, à défaut des garde-fous de la nécessité et de la proportionnalité dans une société démocratique présents dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966 ou la Constitution tunisienne de 2014 (art. 49, al. 1er). Certes, l’alinéa suivant dispose que ces restrictions ne peuvent porter atteinte à l’essence de ces droits et libertés (art. 34, al. 3).

Reste alors à savoir comment les membres de la Cour constitutionnelle, elle aussi proclamée formellement indépendante (art. 185, al. 1er), interpréteront l’articulation de ces deux alinéas.

En effet, cette Cour est toujours désignée pour un tiers de ses 12 membres par le président de la République, qui nomme parmi ceux-ci le président de la Cour constitutionnelle, tandis que la Cour suprême et le Conseil d’Etat, dont les présidents sont nommés par le président de la République, en élisent chacun un membre (art. 186).

Ce projet a également apporté des modifications concernant les missions de l’armée. L’article 30 contient, dans son alinéa 4, une disposition selon laquelle «l’Armée nationale populaire défend les intérêts vitaux et stratégiques du pays conformément aux dispositions constitutionnelles». S’agit-il de la constitutionnalisation du rôle politique de l’ANP ?

Le cœur de la révision constitutionnelle est l’introduction d’un nouvel alinéa à l’ancien article 28 de la codification de 2016 relatif au rôle de l’armée. Désormais, l’article 30, alinéa 4 du projet de révision dispose que «l’Armée nationale populaire défend les intérêts vitaux et stratégiques du pays conformément aux dispositions constitutionnelles».

Il s’agit d’une véritable révolution juridique, en ce qu’elle permet à l’armée d’entrer de jure dans l’arène politique, alors que jusque-là son pouvoir de facto s’arc-boutait sur un ultra-présidentialisme constitutionnel.

En effet, l’article 28, alinéa 2, d’après lequel elle a pour «mission permanente la sauvegarde de l’indépendance nationale et la défense de la souveraineté nationale», issu de la Charte nationale de 1976, ne conférait pas de rôle politique à l’armée, nonobstant son rôle de garant de la Révolution socialiste disparu en 1989, ce qui était d’autant plus inutile qu’en 1976 le chef formel de l’Etat était aussi le chef réel de l’armée : le colonel Boumediène.

Par ailleurs, dans les années 1990, après l’arrêt du processus électoral, les propositions visant à faire de l’armée un gardien de la Constitution avaient été rejetées. C’est donc en dehors du cadre constitutionnel qu’a eu lieu son intervention directe dans la vie politique du pays à partir de la fin du mois de mars 2019.

La nouvelle disposition du projet de septembre 2020 permet désormais à l’armée d’intervenir pour préserver les «intérêts vitaux et stratégiques» du pays, notions particulièrement subjectives et véritables portes ouvertes à son intervention de jure dans le champ politique afin d’arbitrer une crise institutionnelle ou s’opposer à telle orientation politique ou économique.

Et ce, «conformément aux dispositions constitutionnelles», lesquelles sont particulièrement nombreuses et sujettes à interprétations multiples, ce qui pose aussi la question d’une possible opposition entre l’armée et son «chef suprême» (art. 91, al. 1er, 1), lorsqu’elle considérerait que celui-ci ne se conformerait pas à telle disposition constitutionnelle.

La Constitution algérienne connaît donc désormais trois gardiens, à savoir : le président de la République dans la conception schmittienne (art. 84, al. 2), la Cour constitutionnelle dans la conception kelsénienne (art. 185, al. 1 et 2) et l’armée dans la conception latino-américaine (art. 30, al. 4). Plusieurs Constitutions latino-américaines ont en effet consacré le rôle de l’armée en tant que gardien de la Constitution, ce qui a plusieurs fois justifié des pronunciamientos à l’encontre des autorités civiles.

L’introduction d’une telle disposition s’inscrit donc à l’opposé de l’«Etat civil et non militaire» revendiqué par le hirak et consacré dans la Constitution tunisienne issue d’une Assemblée constituante, laquelle proclame la neutralité absolue de son armée et de ses forces de sécurité (art. 18 et 19).

Sur un plan conventionnel, cette disposition va à l’encontre de la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance de 2007, ratifiée par l’Algérie en 2016, lorsque celle-ci proclame que «les Etats parties renforcent et institutionnalisent le contrôle du pouvoir civil constitutionnel sur les forces armées et de sécurité aux fins de la consolidation de la démocratie et de l’ordre constitutionnel» (art. 14, point 1).

L’Etat civil n’est pas l’occasion d’affaiblir l’armée mais au contraire de la raffermir, parce que sous la direction d’autorités politiques légitimées par le peuple à travers des élections démocratiques et parce que concentrée autour de ses missions traditionnelles de défense des frontières et du territoire national.

*  Docteur en droit de l’université Paris II Panthéon-Assas