Banque d’Algérie: L’autonomie perdue

Liberté, 10 août 2020

L’autonomie et la stabilité de la Banque centrale devraient être au cœur de la nécessaire séparation des pouvoirs et de l’indispensable changement de gouvernance institutionnelle et économique.

La Banque d’Algérie, Banque centrale, mère des banques, garante de la monnaie nationale et de la stabilité des prix, a-t-elle définitivement perdu sa sacro-sainte autonomie et son indispensable souveraineté ? L’autorité bancaire et monétaire du pays a-t-elle fini par être totalement mise sous tutelle de l’Exécutif et de son département ministériel en charge des Finances ? La problématique mérite plus que jamais débat et réflexion, car invoquant à elle seule toute la question, politiquement et institutionnellement fondamentale, de la séparation des pouvoirs.

Bien que censée être consacrée dans le nouveau projet constitutionnel de l’Exécutif, cette nécessaire délimitation des pouvoirs ne demeure pas moins complexe à rendre concrète et autrement moins évidente à entrevoir sur le terrain de la réalité. Pour nombre d’experts, d’anciens et actuels acteurs de la sphère bancaire nationale que nous avons pu interroger, la question de l’autonomie de la Banque d’Algérie rend compte, à elle seule, de tout l’enjeu des réformes politiques qui restent à opérer pour de nécessaires clarifications et la séparation des rôles et des attributions au sein de l’ensemble des institutions de l’État.

En ce sens, nous dit Abderrahmane Hadj-Nacer, économiste et ancien gouverneur de la Banque centrale : “En Algérie, on ne veut pas d’équilibre des pouvoirs, ni de travail normatif, car on veut surtout éviter d’avoir à rendre des comptes…” À la tête de la Banque d’Algérie entre 1989 et 1992 — une période charnière où cette institution était réputée pleinement autonome et agissante —, Abderrahmane Hadj-Nacer nous rappelle que dès le début de la décennie écoulée, “le mandat du gouverneur est rendu ouvert…”, ce qui fait perdre, dès lors, à la Banque centrale son indépendance au profit du pouvoir exécutif. Selon notre interlocuteur, l’existence d’un mandat bien défini dans le temps pour le gouverneur de la Banque centrale découle du principe essentiel qu’en face, “le chef de l’État est soumis à des pressions politiques et dépend donc d’une légitimité remise en cause presque quotidiennement”.

Pour encadrer l’action et les décisions du président de la République par rapport à ces pressions politiques, il est nécessaire, tranche en définitive Abderrahmane Hadj-Nacer, “que le gouverneur de la Banque d’Algérie puisse jouir d’une parfaite autonomie pour travailler sur le moyen et le long termes ; qu’il s’agisse de la gestion de la monnaie, des crédits à l’économie ou des autres missions et attributions propres à la fonction de gouverneur”.

Sans cap, ni gouverneur…

Le déficit cruel d’autonomie qui plombe la Banque d’Algérie depuis plusieurs années a pris encore plus d’ampleur et de gravité durant ces quelques derniers mois. Restée pendant plusieurs mois sans gouverneur confirmé avant la nomination, en novembre 2019, d’Aymane Benabderrahmane à sa tête, la Banque centrale se retrouve de nouveau sans gouverneur, depuis la permutation de ce dernier au poste de ministre des Finances vers la fin du mois de juin écoulé.

Depuis, l’institution monétaire est toujours sans gouverneur officiel, tandis que la tutelle des finances et même la Direction générale du Trésor n’ont cessé d’évoquer des pistes de financements, de rachat de dettes, de centaines de milliards de dinars à injecter “immédiatement” dans l’économie pour pallier les déficits de l’État, sans que la Banque d’Algérie exprime elle-même une quelconque nouvelle orientation de politique monétaire à mettre en œuvre à cet effet. Sans gouverneur confirmé à son poste, la Banque centrale, nous disent des banquiers de la place locale, ne peut gérer que les affaires courantes et techniques, et n’est plus en mesure de prendre de décisions monétaires et bancaires majeures, alors que la conjoncture financière délicate que connaît le pays, aggravée par la crise sanitaire en cours, nécessite une implication totale et souveraine de la Banque centrale en tant qu’autorité monétaire et bancaire. Il en est ainsi, selon nos interlocuteurs, de besoins urgents à prévoir dans l’immédiat et auxquels la Banque d’Algérie ne pourra répondre en l’absence d’un gouverneur, comme, par exemple, la poursuite de la réduction du taux directeur et du niveau de réserves obligatoires des banques pour faire face à l’asséchement des liquidités et aux besoins de l’économie en financements bancaires. Le hic est que, tout en restant sans gouverneur, la Banque centrale ne peut légalement être dirigée par un intérimaire, la sacro-sainte loi sur la monnaie et le crédit (LMC) ne prévoyant ni explicitement ni tacitement ce cas de figure.

Première expérience murie de régulation économique en Algérie — véritable “bréviaire” de normalisation bancaire et monétaire —, la LMC, dans sa version originale de 1990 du moins, clarifiait expressément les rôles névralgiques de la Banque centrale, consacrait clairement son autonomie vis-à-vis du pouvoir politique et barricadait toute procédure de financements en faveur du Trésor. “D’un simple démembrement de l’État devant exécuter les décisions prises au niveau politique, le système bancaire connaîtra, avec la promulgation de la loi sur la monnaie et le crédit (LMC), de profonds changements, notamment en ce qui concerne les relations entre l’autorité politique et l’autorité monétaire”, note, en ce sens, le docteur Samir Bellal de l’Université de Guelma dans un travail de recherche consacré à la régulation monétaire en Algérie. Le même auteur ajoute : “Dans ses dispositions, la nouvelle loi consacre l’indépendance de la Banque centrale, annule les lois antérieures qui subordonnaient le pouvoir monétaire au pouvoir politique, la Banque centrale ne relevant plus ainsi de la tutelle de l’administration centrale et le Trésor n’étant plus autorisé à s’endetter sans limites auprès d’elle.” Un édifice heureux, mais qui s’est vite fissuré après l’arrivée de Bouteflika au pouvoir, avec un premier tripatouillage politique de la LMC en 2003, remettant notamment en cause l’autonomie de la Banque centrale, puis un second amendement en 2017 introduisant le fameux article “45 bis” pour ouvrir grande la voie à “la planche à billets…”. Depuis, ce dispositif de financement monétaire “à l’œil” a été suspendu vers la mi-2019, tandis que l’indépendance de la Banque d’Algérie devient, elle, de plus en plus aléatoire.

La notion d’autonomie de la Banque centrale, nous précisent en définitive des banquiers algériens, prend tout son sens, et depuis l’origine, de la nécessité de concevoir des garde-fous pour éviter que le gouvernement use et abuse de financements monétaires parfois pour des visées strictement politiques, voire populistes. Or, jugent nos interlocuteurs, “la nature même des missions d’une Banque centrale impose son indépendance et celle-ci ne peut être tangible que si l’Exécutif ne peut se permettre de décider par lui-même d’un quelconque recours forcé aux financements monétaires des déficits publics…”. Le risque en ce sens est assurément grand en la conjoncture actuelle, a fortiori lorsque l’on sait que la Banque d’Algérie reste encore sans gouverneur et que la santé financière du pays devient, elle, de plus en plus fragile.

Akli Rezouali


La banque centrale s’éparpille dans ses missions

Politiques et régulateurs, les liaisons dangereuses

Depuis 2016, la Banque centrale a perdu le peu d’autonomie dont elle disposait encore face aux injonctions des politiques.

Début 2016, au lendemain d’un si spectaculaire retournement de situation sur le marché pétrolier, le gouvernement Sellal s’est rendu compte, deux années après, que le choc externe était loin d’être une simple réplique du séisme planétaire de 2008.

Il s’est avéré “de grande ampleur”, pour ainsi reprendre le néologisme de la Banque d’Algérie, révélant ainsi au grand jour les fragilités structurelles de l’économie algérienne, sa faible résilience face aux chocs externes et la passivité presque parfaite des précédents gouvernements. Après deux longues années d’hibernation, le gouvernement Sellal 4 se réveille, au milieu d’une crise patente, tout désemparé et paniqué ; les réserves fondent et la reprise des cours pétroliers s’était révélée un improbable pari. Ce qu’il appelait un nuage passager a fini par consumer l’ensemble des avoirs en dinars stockés dans le Fonds de régulation des recettes (FRR) et une partie non négligeable des réserves de changes investies — à perte — dans les banques souveraines occidentales. La Banque centrale a été saisie en catastrophe aux fins de mettre en place des outils monétaires censés amortir les effets du choc externe sur la santé macroéconomique du pays. Il a fallu entamer une dévaluation progressive du dinar pour tenter une hausse artificielle des revenus de la fiscalité pétrolière libellée en dinar et, par là même, renchérir les coûts des importations, desserrer les taux des réserves obligatoires, mettre en place des opérations d’Open market et de réescompte et, le cas échéant, de monétiser les déficits, renflouer les caisses des institutions financières et non financières de l’État. Et pour accompagner les décisions politiques, il a fallu se séparer d’un Laksaci quelque peu récalcitrant et dont la gouvernance était peu accommodante. Le choix s’est porté sur Mohamed Loukal, dont le profil répondait parfaitement aux desiderata du gouvernement Sellal. En une année à la tête de la Banque centrale, cette institution avait expérimenté l’ensemble des artifices monétaires, dont le guichet de réescompte, les opérations de l’Open market et la baisse du taux des réserves obligatoires, pour qu’au final, le pouvoir politique décide, le 6 septembre 2017, d’actionner le levier de la planche à billets, portant ainsi un coup fatal à la souveraineté de la Banque d’Algérie.
L’institution n’avait qu’à exécuter, en amendant la loi sur la monnaie et le crédit. Cette primauté du politique sur l’autorité monétaire était présentée alors comme un coup de génie d’un président peu apte à gouverner et qui a permis au pays, par-dessus tout, “d’éviter le recours à l’endettement extérieur”. Plutôt que de mettre en place les réformes structurelles auxquelles appelait la Banque centrale — celle-ci alertant sans relâche que les outils de politique monétaire ne doivent pas être l’unique amortisseur à la crise —, la main basse du politique sur la Banque centrale s’était traduite par l’impression de plus de 6 500 milliards de dinars en l’espace de deux années. Or, les économistes qui ont conseillé le gouvernement Sellal recommandaient de limiter les tirages à 2 400 milliards de dinars. “La Banque centrale d’Algérie a perdu le peu d’autonomie au profit de l’autorité politique. Elle ne devient qu’un accessoire de l’Exécutif sortant du fait de ses prérogatives”, estime Yassine Benadda, économiste, dans un entretien avec Liberté (à paraître demain). Pendant ce temps-là, la Banque centrale semble avoir abandonné sa casquette de gendarme de la place bancaire, se souciant peu du respect des règles prudentielles au niveau des banques.
Le niveau de capitalisation était en baisse, alors que celui des créances non performantes évoluait à la hausse. Pendant que les liquidités bancaires étaient en nette baisse, le niveau des engagements de long terme des banques publiques était devenu problématique et devrait compliquer, à terme, la gestion des bilans de ces banques. Rachid Sekak, ancien directeur de la dette extérieure à la Banque centrale, ne cesse d’alerter sur les encours importants que certaines banques publiques et privées détiennent sur les entreprises appartenant aux personnes faisant l’objet de mesures judiciaires. Yassine Benadda estime que la Banque centrale aurait dû s’investir davantage dans les missions qui sont les siennes, dont la mise en place d’une politique de développement des marchés de la dette et un réseau de spécialistes en valeurs du Trésor (SVT), favoriser la politique de crédits en direction des ménages et des entreprises, moderniser le système financier pour développer les opportunités d’investissement et de croissance, augmenter les opportunités d’investissement qui sont encore bridées en rendant le coût du capital moins cher par la baisse des taux d’intérêt, contribuer à l’essor d’acteurs financiers rompus aux investissements de capital-risque à destination des PME-PMI, entamer le processus de réforme du régime de change avec la mise en place de fluctuation graduelle du dinar, etc.
La question qui se pose désormais est celle de savoir si la Banque centrale sera capable de garantir la solidité des banques et, par conséquent, la solidité du système monétaire et financier.

Ali Titouche


Omar Berkouk, Économiste et expert financier

“Si le gouverneur de la Banque centrale ne se soumet pas, il se démet !”

Liberté : Planche à billets, production de plus de 6 500 milliards de dinars, dépréciation de la monnaie nationale… depuis 2016, la Banque d’Algérie a été en première ligne pour amortir le choc externe sur l’économie. Par moments, ses interventions étaient d’une proximité flagrante avec la décision politique. Pensez-vous que l’action de la Banque d’Algérie est allée au-delà de ses prérogatives pour traduire sur le terrain le contenu de la décision politique ?
Omar Berkouk : Cette question relève du statut d’une Banque centrale, en général, et de la Banque d’Algérie, en particulier, à savoir leur indépendance vis-à-vis du pouvoir politique. Le modèle de statut et d’objectifs de politique monétaire des Banques centrales a eu tendance à s’uniformiser et à s’harmoniser dans le monde du moins dans les principaux pays, notamment ceux de l’OCDE. Cette tendance s’est progressivement généralisée aux pays en développement. Ainsi, le principe de leur indépendance s’est imposé en même temps que leur objectif unique pour certaines (stabilité du niveau général des prix BCE) et double pour d’autres (stabilité des prix et emploi/croissance FED). Mais depuis la crise financière de 2008, cette orthodoxie a volé en éclats. Les Banques centrales sont venues au secours de l’économie, en général, et des États, en particulier. Elles ont mis en place, il est vrai dans un contexte d’absence d’inflation, des politiques monétaires “accommodantes”, c’est-à-dire de création monétaire massive sous toutes les formes possibles et imaginables jusqu’au financement direct des États et des entreprises. La Banque du Japon allant même jusqu’à acheter en Bourse des actions des grandes sociétés japonaises (sous la forme d’ETF’S). Les Banques centrales sont sorties de leur rôle historique de gardiens de la valeur des monnaies souveraines et de contrôleurs du niveau général des prix pour tenir le rôle de “pompiers” d’une économie mondiale en feu en 2008 que les États souverains étaient incapables de circonscrire, notamment les Européens avec les règles de Maastricht : 3% et 60%. Ces politiques monétaires accommodantes ont permis à ces pays de se restructurer pour les plus forts et de se sauver pour les plus faibles (Grèce, Espagne, Portugal). Fort de ces exemples, le gouvernement algérien, après avoir nié l’ampleur du choc pétrolier de 2014, a essayé de gagner du temps jusqu’en 2016, espérant un retour à une meilleure fortune des prix des hydrocarbures, s’est convaincu de la “miraculeuse” solution monétaire et a ordonné à la BCA le financement direct des besoins du Trésor.

Pensez-vous que cette solution monétaire était plutôt la bonne ?

Au regard de ce qui se passait dans le monde monétaire, cette décision paraissait tout à fait “normale”. Elle ne l’était pas par son ampleur (6 500 milliards de dinars) et par ses supports (concours directs au Trésor public). Les concours octroyés étaient supérieurs à l’impasse budgétaire de 2017. Ils ont servi en réalité à “éponger” les lois de finances antérieures et le hors bilan de l’État. Cela a été facilité par le remplacement du gouverneur Laksaci, moins flexible, par le gouverneur Loukal plus apte à répondre aux injonctions gouvernementales. Dans ce nouveau paradigme économique et financier mondial, la “nouvelle norme” ne disqualifie pas la Banque d’Algérie, mais elle nous interroge sur l’état des finances publiques, l’utilisation des ressources mises à disposition d’un État irresponsable. Le rôle de la Banque centrale d’Algérie est technique et quantitatif. Elle peut aider avec les instruments à sa disposition au financement de l’économie, à la stabilité des prix et au maintien d’un niveau de liquidités générales satisfaisant. Mais elle n’est pas responsable des déficits budgétaires et de la balance des paiements, de la persistance de l’énorme sphère informelle.

Quel devait être donc, selon vous, le rôle de la Banque centrale depuis 2014, date d’un retournement de situation si spectaculaire sur le marché pétrolier ?
La Banque centrale d’Algérie ne peut pas faire de “miracles”. Elle gère une devise non convertible d’un pays qui a un double déficit (budgétaire et des paiements) et qui n’est pas une terre de prédilection des IDE. Sa gestion est sous de multiples contraintes, notamment celles d’un réseau bancaire en dessous des normes et d’une absence d’un marché financier et des capitaux (actions et obligations) à la hauteur de l’économie du pays. Les gouvernements qui se sont succédé depuis 20 ans ne se sont pas préoccupés de la modernisation du système bancaire et financier du pays dont la Banque centrale est le pivot. Aujourd’hui, cette institution va poursuivre son “œuvre” de soutien aux banques publiques malades de leur mauvaise gestion, de refinancement de la dette publique, de la dévaluation par paliers du dinar. La Banque centrale ne crée pas directement de la valeur, elle la supporte. L’État et les agents économiques (entreprises et ménages) sont les acteurs directs de cette création. Pour ce faire, ces deux agents devront se réformer au plus vite pour cesser de consommer vainement des ressources rares.

La santé macroéconomique du pays va en se fragilisant, ce qui exigerait de la Banque centrale de redoubler d’efforts et de vigilance face au tarissement des ressources en dinar et une forte érosion des réserves de changes. Quelle devrait être, d’après vous, la future politique monétaire de la Banque centrale et serait-elle en mesure de l’imposer au pouvoir politique ?
Comme je l’ai déjà indiqué, la Banque centrale d’Algérie gère la monnaie et le crédit du pays sous de multiples contraintes. Ce travail est technique et quantitatif, elle n’est pas responsable de la situation macroéconomique du pays à la suite, par exemple, d’une hausse intempestive des taux d’intérêts comme cela est arrivé par le passé dans certains pays. Elle ne fait pas le commerce extérieur du pays, elle le finance. Elle ne fait pas la politique budgétaire du pays, elle finance son déficit.
Elle gère déjà parcimonieusement les réserves de changes. Elle ne peut pas combattre l’informel. La modernisation du système bancaire du pays ne dépend que partiellement de cette institution. La Banque centrale d’Algérie ne s’impose pas à ce gouvernement. Si son gouverneur ne se soumet pas, il se démet ! L’institution peut recommander des réformes de structure à l’État, mais c’est le politique qui décide. Il ne faut pas l’ériger en bouc émissaire du manque de liquidités dans le réseau postal ou de la baisse continue des réserves de changes. Les solutions véritables et fondamentales résident dans le changement de politique économique et dans la mise en place des réformes de structure.

Propos recueillis par : A. Titouche