Quelles alternatives à la crise sanitaire, économique et financière ?

Nicole Chevillard, Algeria-Watch, 4 avril 2020

Nicole Chevillard ayant rédigé un article intitulé La crise sanitaire aggrave les maux de l’Algérie, article paru le 1er avril sur le site de la revue « Alternatives économiques », l’équipe d’Algeria Watch lui a demandé de préciser son analyse de la situation économique algérienne et des voies de sortie de crise que l’on peut envisager dans le cadre du Hirak. Pourquoi écrit-elle, notamment, que « La malédiction du pétrole et celle du Covid-19 sont étroitement liées dans la tragédie sanitaire, économique et financière qui plombe le destin des Algériens » ? Et, partant de là, quels sont les moyens d’ores et déjà envisagés pour rompre ce cercle vicieux ?

Avant le premier cas testé positif sur le territoire algérien, le 25 février, celui d’un Italien originaire de Lombardie et salarié de la compagnie pétrolière italienne ENI, l’Algérie avait déjà été durement affectée par les répercussions de la pandémie sur ses recettes pétrolières et gazières. La chute abyssale du prix des hydrocarbures sur le marché mondial est d’autant plus dramatique, pour ce pays rentier, qu’il accumule des déficits internes et externes colossaux depuis plusieurs années. Les sources de financement des finances publiques se tarissent, tandis que les réserves de change s’épuisent.

C’est dans ce contexte de crise économique et financière qu’a explosé la crise sanitaire du Covid-19 : moins de quatre semaines après l’annonce du premier cas de contamination, l’Algérie entrait, le 22 mars, dans le stade 3 de la pandémie, celle où le virus circule activement au sein de son territoire.

Face au Covid-19, l’auto-organisation de la population

Dès lors, les responsables du régime sont mis au défi d’assurer la protection de la population contre l’épidémie, alors que les services publics, notamment de santé, sont fortement dégradés, comme le dénonçaient régulièrement depuis deux décennies, avec des grèves à répétition, les médecins et les internes des hôpitaux. Leur mobilisation a même été l’un des préludes au formidable mouvement pacifique Hirak amorcé le 22 février 2019 et qui réclame depuis un changement radical du système politique mis en place au lendemain de l’indépendance algérienne.

Plus d’un an après, ce mouvement fait preuve d’un étonnant sens des responsabilités en suspendant à la mi-mars ses deux grandes manifestations hebdomadaires, des « marches » qui, certains vendredis, ont rassemblé jusqu’à près de la moitié de la population sur l’ensemble du territoire. Depuis, les « marcheurs du Hirak » se mobilisent pour lutter contre la propagation de l’épidémie tout en maintenant la pression sur le régime. Ils ont été les premiers à diffuser des informations sur le virus et ses modes de transmission, les premiers à désinfecter les rues, alors que les autorités s’interrogeaient encore sur la nécessité de fermer les mosquées.

De leur côté, les pouvoirs publics ont bien du mal à rassurer les Algériens. Pour une population de 43 millions d’habitants, le pays ne dispose que de quatre cents lits en réanimation. Le ministère de la Santé assure qu’il est possible de porter cette capacité à hauteur de 6 000 lits. Mais bien des obstacles freinent cette progression, qu’il s’agisse du manque de matériel (2 500 appareils de respiration artificielle seulement) ou de la centralisation de l’analyse des tests à l’Institut Pasteur (débordé). Le personnel de santé est aussi confronté à la pénurie des moyens de protection (masques, camisoles) et des kits de dépistage.

Seuls les hôpitaux militaires dédiés aux généraux paraissent bien équipés pour faire face à l’épidémie. Faute de pouvoir se faire soigner en Suisse ou en France, les hauts gradés et leurs proches semblent s’être rabattus sur le matériel, les médecins et les médicaments chinois envoyés en Algérie fin mars, au titre d’une aide claironnée par l’agence chinoise officielle « Chine Nouvelle ».

Pour les autres, l’heure est désormais au confinement, surtout dans la région de Blida, la plus sévèrement touchée. Tous les transports publics ont été stoppés sur le territoire. Mais la méfiance est telle à l’égard des autorités que des villages ont commencé à s’auto-organiser et à contrôler l’accès à leur territoire. Associations et comités de village assurent l’approvisionnement des plus fragiles en médicaments et denrées alimentaires.

Dans les quartiers populaires des centres urbains, nombreux sont ceux qui ont pensé que le coronavirus n’était qu’un mensonge de plus du pouvoir, destiné à casser le Hirak. Il est vrai que le gouvernement profite de la situation pour accentuer la répression, multiplier les arrestations, alourdir les condamnations d’opposants. Les denrées les plus essentielles, comme la semoule et la farine, commencent à manquer, ce qui risque de mettre le feu aux poudres… Ce climat délétère est évidemment propice aux provocations de ceux qui, au sein du pouvoir, n’attendent qu’un prétexte pour lancer une nouvelle vague de répression.

La crise sanitaire agit ainsi comme un révélateur de la crise économique et financière. Le 23 mars, tous les expédients jusqu’alors mis en œuvre pour retarder l’échéance de l’effondrement financier ayant été épuisés, le gouvernement a décidé de réduire les dépenses publiques de 30 %, de ramener les importations à 31 milliards de dollars (contre 41 milliards prévus pour cette année) et de diviser par deux les investissements de Sonatrach, l’entreprise pétrolière et gazière nationale, mère de toutes les rentes.

Ce qui suscite beaucoup d’interrogations. Comment l’Algérie a-t-elle pu en arriver à un tel marasme économique et financier ? S’agit-il d’une fatalité qui continuera à s’imposer à tous dans les mois et les années qui viennent ? D’autres politiques économiques et sociales seraient-elles possibles en cas de rupture décisive avec le système en place, comme le réclame le Hirak ?

Le carcan du régime militaire

Il faut remonter à la baisse brutale du prix du pétrole, fin 2014, pour comprendre comment l’Algérie s’est progressivement trouvée engloutie dans un véritable gouffre financier. Mais cet historique ne dit pas pourquoi rien n’est venu enrayer cette chute aux enfers. L’analyse de la façade civile du régime, qu’il s’agisse du gouvernement qui gère le budget, du Parlement qui le vote ou d’une Banque centrale aux ordres, conduit très vite à une impasse. Car au sommet du pouvoir, les principales décisions sont prises par un petit nombre de « décideurs » (comme les nomment les Algériens) issus de la haute hiérarchie de l’armée et des services de renseignement.

Partagé entre clans rivaux, ce pouvoir est d’autant plus rigide face à la société algérienne qu’il est instable en son sommet et ne fonctionne que par des arbitrages fragiles, sans cesse remis en cause. La férocité des antagonismes inter-claniques conduit au culte du secret, à l’opacité des comptes publics, à l’immobilisme et à une instabilité juridique chronique qui découragent les investisseurs potentiels tout en facilitant de gigantesques escroqueries. Cette architecture complexe construite sur la prédation, la corruption à tous les niveaux et le partage de la rente pétrolière ne peut se remettre en cause sans s’autodétruire.

Un tel régime ne dispose d’aucune capacité d’adaptation aux aléas économiques et aux évolutions sociales. Aussi n’est-il guère étonnant qu’il ait constamment opposé une formidable force d’inertie aux timides tentatives de régulation et d’inflexion du modèle économique existant, en dépit d’innombrables discours officiels sur la nécessité de diversifier l’économie et les exportations algériennes. Cette ossification du régime s’est même renforcée au cours des trois premiers mandats d’Abdelaziz Bouteflika (de 1999 au début 2014), dopée par une hausse faramineuse de la rente pétrolière, hausse qui ouvrait des opportunités de plus en plus alléchantes de détournement des biens publics par le biais des importations surfacturées et des marchés de l’État, qu’il s’agisse d’investissements surdimensionnés voire inutiles et, la plupart du temps, signés de gré à gré.

Le choc de l’effondrement des recettes pétrolières, fin 2014, n’a pas modéré ces appétits, même si la lutte au sommet pour l’accaparement de ce qu’il restait de la rente est devenue plus impitoyable.

Une chute vertigineuse

Les rares données à peu près sérieuses dont on dispose sur les grands équilibres macroéconomiques proviennent de la Banque d’Algérie qui sert aussi de base aux estimations et prévisions du FMI. Elles datent d’octobre 2019 ; la situation s’est détériorée depuis, mais elles suffisent pour appréhender l’ampleur des difficultés actuelles.

1) Du côté des finances publiques

Alors qu’il ne représentait que 1 % du PIB en 2013, le déficit budgétaire de l’État s’est envolé jusqu’à hauteur de 15 % en 2015. Il semble encore avoir largement dépassé les 13 % du PIB en 2019. Les quelques mesures d’ajustement prises après 2014 ont surtout porté sur les impôts (directs et indirects) et sur les dépenses sociales, mais de manière relativement modérée, dans un climat social déjà très tendu. Cette tentative de rigueur budgétaire a d’ailleurs été interrompue fin 2017 dans le cadre de la préparation de la loi de finances 2018 et dans la perspective de l’élection présidentielle qui était alors prévue en avril 2019.

Dans un premier temps, après le choc de 2014, les gouvernements algériens ont largement puisé dans le Fonds de régulation des recettes qui avait été constitué au cours des années fastes, soi-disant « pour les générations futures ». Mais cette réserve a été vidée en moins de trois ans, pour éponger les déficits budgétaires successifs, au point qu’il n’en restait déjà plus rien en 2018. Les pouvoirs publics ont eu parallèlement recours à l’endettement, essentiellement interne, par le biais des banques algériennes, les autorités ayant rejeté l’option d’un recours, même modéré, aux financements extérieurs. Le gouvernement avait alors justifié ce choix par le souci d’éviter toute dépendance aux diktats de la communauté financière internationale ; en réalité, le régime n’avait nulle intention d’ouvrir ses comptes, maquillés et volontairement opaques, à des créanciers trop curieux et aux agences internationales de notation financière…

Quoi qu’il en soit, la dette publique interne s’est logiquement mise à enfler de façon exponentielle : de 8,8 % du PIB en 2015 à 20,4 % du PIB en 2016 et jusqu’à 38,3 % en 2018. Elle semble avoir dépassé les 46 % du PIB en 2019, peut-être beaucoup plus en pourcentage, dans la mesure où l’estimation par le FMI du PIB algérien pour 2019 paraît excessivement optimiste, comparée notamment aux estimations de la Banque mondiale. Le recours au marché interne des capitaux et à l’épargne des Algériens a en tout cas vite montré ses limites, en dépit des pressions exercées sur les entreprises et les salariés. De fait, l’argent qui était attendu des circuits informels (voire mafieux, moyennant une promesse d’abandon des contrôles sur l’origine des fonds destinés aux émissions publiques) n’a pas répondu à l’appel des pouvoirs publics.

En définitive, le Premier ministre Ahmed Ouyahia en est venu à mettre en place, dans le cadre d’une loi votée en septembre 2017, un dispositif de financement appelé pudiquement « non conventionnel », autrement dit le recours à la planche à billet. Jusqu’au début 2019 et son abandon officiel, en mai de la même année, par le très éphémère gouvernement de Noureddine Bedoui, ce dispositif a permis de « créer » quelque 6 600 milliards de dinars algériens (environ 55 milliards de dollars), dont 6 000 milliards (50 milliards de dollars) directement injectés dans l’économie pour tenter de résorber les gouffres financiers des offices et entreprises publiques.

Officiellement, ce mécanisme très décrié de financement « non conventionnel » du déficit public ne devrait pas être mis en œuvre en 2020. Mais on peut en douter. D’une part, parce qu’il n’a curieusement pas eu jusqu’ici autant d’effet inflationniste qu’on aurait pu le penser – probablement parce qu’une partie de l’excès d’argent en circulation en Algérie s’est trouvé soustrait du marché intérieur par le biais de la fraude, de la contrebande et des détournements de fonds placés en dehors du pays. D’autre part, l’ampleur du déficit public attendu en 2020 est tellement colossale que la tentation de la planche à billet va persister, même à la marge.

Parallèlement, les gouvernements successifs ont drastiquement taillé dans les dépenses d’équipement, entraînant l’arrêt des chantiers, le marasme du secteur du BTP, la faillite des fournisseurs de l’État et la perte de plusieurs centaines de milliers d’emplois. Un processus qui a enclenché un cercle d’autant plus vicieux que les recettes publiques provenant des impôts directs s’amenuisaient.

2) Du côté de la balance des paiements et des réserves de change

En matière de réserves de change, la situation de l’économie algérienne peut paraître assez paradoxale puisqu’elle reste nettement meilleure que celle de ses voisins marocains et tunisiens. Avec 60 milliards de dollars environ de réserves de change au début 2020, l’Algérie dispose en effet d’une somme suffisante pour couvrir un peu plus d’un an d’achats de biens et services à l’étranger. À titre de comparaison, les réserves du Maroc ne couvrent qu’un peu plus de cinq mois d’importations de biens et services. Cela dit, le Maroc a su contrer ce risque en signant un accord de précaution avec le FMI.

En Algérie, c’est la vitesse de l’effondrement des réserves qui pose problème, en dépit des mesures de contrôle et d’interdiction des importations mises en place depuis plusieurs années. En 2014, ses réserves de change représentaient encore 177 milliards de dollars. C’est donc 115 milliards de dollars qui ont fondu en cinq ans, jusqu’à la fin 2019. Et la tendance s’accélère. Après un léger recul du déficit de la balance des paiements globale en 2018 (à hauteur de 17 milliards de dollars tout de même) le déficit a frôlé les 20 milliards de dollars en 2019. Difficile, dans ces conditions, de croire en l’objectif du gouvernement de stabiliser en 2020 la baisse des réserves à hauteur de 8,5 milliards de dollars. Compte tenu de la chute brutale des exportations d’hydrocarbures (en quantités et en valeur), le déficit de la balance des paiements globale sera nettement supérieur, ce qui ramènerait les réserves de change de l’Algérie à 40 milliards de dollars seulement d’ici fin mai/début juin, si le baril de pétrole stagne autour de 20 dollars, et à juillet/aout s’il remonte un peu au-dessus de 30 $.

La panique des autorités est d’autant plus palpable qu’elles devraient aussi, en principe, honorer leur décision de préempter les actifs pétroliers cédés par des compagnies pétrolières étrangères associées à Sonatrach, ce qui pourrait coûter 3 à 4 milliards de dollars supplémentaires.

Il est évidemment facile d’incriminer la baisse du prix du pétrole, la hausse de la consommation interne d’hydrocarbures (qui réduit les capacités d’exportation de pétrole et de gaz), mais les raisons de cet effondrement des comptes externes sont bien plus profondes. Ainsi la fuite des capitaux n’a-t-elle jamais cessé de creuser la balance algérienne des paiements, phénomène qui s’est accéléré début 2019, avec l’aggravation manifeste des signes d’instabilité et de discorde au sein du régime. Et comment passer sous silence le fait que les importations algériennes sont depuis des décennies le lieu privilégié d’exercice d’une corruption qui s’effectue par le biais des surfacturations des biens importés ? Comment négliger, enfin, l’ampleur des commandes militaires qui s’accompagnent bien souvent de fraudes mafieuses à très grande échelle, comme l’ont amplement démontré les procès intentés en 2019 contre certains oligarques algériens et leurs donneurs d’ordre dans la haute hiérarchie de l’armée algérienne ? Bien que ces procédures spectaculaires soient très sélectives, car résultant de règlements de compte entre clans, elles en apprennent beaucoup sur les mécanismes obscurs de la prédation opérée aux dépens des recettes de l’État.

En résumé, au printemps 2020, 40 milliards de dollars pouvaient encore sembler suffisants pour tenir encore une petite année, en attendant une hypothétique remontée des cours mondiaux du pétrole au niveau atteint en janvier, c’est-à-dire autour de 60 $ le baril… Mais c’était déjà trop peu pour combler les appétits d’un système rentier et militaire. Et ce n’était pas assez pour tenir les engagements d’investissement de la Sonatrach, même brutalement divisés par deux. Autrement dit, la compagnie nationale ne serait pas en mesure d’honorer sa part des contrats la liant aux compagnies étrangères opérant sur son territoire. Il lui faudra trouver d’autres formes de compensation et modifier ses accords en cours dans un sens beaucoup plus favorables aux « majors » de la galaxie pétrolière mondiale.

Les solutions évoquées dans le cadre du système actuel

Au printemps 2020, les pistes évoquées étaient celles d’un recours aux prêts des grandes banques de développement (BAD, Banque mondiale) et aux crédits chinois. Ces sources de financement étaient présentées comme ne mettant pas en cause la « souveraineté » de l’Algérie. Ce qui était évidemment faux, puisque les prêts des grandes institutions sont « conditionnels ». Quant aux crédits chinois, même s’ils ne dépendent pas des mêmes conditions, ils ont déjà montré dans nombre de pays le rôle de « cheval de Troie » qu’ils étaient capables de jouer dans l’objectif de l’accaparement des ressources locales.

En fait, les membres de l’actuel gouvernement espèrent que certains crédits des institutions de développement pourraient être obtenus sans que soit mise en œuvre la garantie de l’État algérien. Cela pourrait, disent-ils, être le cas de Sonelgaz qui affiche des pertes catastrophiques et nécessite d’être renfloué au plus vite. Or c’est loin d’être acquis. Dans le meilleur des cas, les financements obtenus seraient nettement en dessous des besoins de la balance des paiements. Le 16 février, le site Tout sur l’Algérie citait ainsi les propos d’un haut fonctionnaire qui estimait que « les montants mobilisables au cours des quatre ou cinq prochaines années ne pourront certainement pas se situer au-delà d’une fourchette de 5 à 10 milliards de dollars, dans l’hypothèse la plus favorable. Ce qui représentera des décaissements annuels de l’ordre de 1 à 2 milliards de dollars par an ». Les fonds arabes d’investissement ont eux aussi été approchés par les responsables algériens. Mais avec des résultats mitigés dans cette période où les pays du Golfe subissent de plein fouet les effets de la baisse du prix du baril.

Le recours à des financements extérieurs conduit donc inexorablement à la mise en place d’une politique d’ajustement structurel, que celle-ci passe ou non par le biais d’un accord-programme en bonne et due forme avec le Fonds monétaire international. À la mi-février, une délégation du FMI conduite par Jafar Modjared, directeur exécutif, et Jihad Azour, directeur de département Moyen-Orient et Asie centrale, s’est d’ailleurs rendue à Alger pour y rencontrer le nouveau Premier ministre Abdelaziz Djerad, le ministre des Finances et le gouverneur de la Banque d’Algérie. Même si cette rencontre s’inscrivait dans le cadre des consultations périodiques au titre de l’article IV des statuts du Fonds, elle était bien la preuve d’un rapprochement après deux années de relâchement des relations officielles entre Alger et les experts du FMI. La voie semblait donc toute tracée vers un programme de rigueur financière avec l’aval, explicite ou tacite, du FMI. Et cela sans assurance que les conseils du Fonds en matière de lutte contre la pauvreté, de transparence des comptes publics ou de gestion de la dette algérienne soient scrupuleusement suivis par des décideurs dont les compétences économiques s’arrêtent au calcul de leur portefeuille personnel.

Parallèlement s’est mise en place une politique d’« ouverture économique » qui inquiétait d’autant plus qu’elle s’installait de manière opaque, hors de tout contrôle démocratique. Ce fut en particulier le cas avec l’adoption parlementaire, le 14 novembre 2019, de la nouvelle loi sur les hydrocarbures, alors conspuée par les marcheurs du Hirak. Instruits par l’expérience, nombre d’économistes algériens s’attendaient à ce que ces décisions soient le prélude au bradage des ressources algériennes, à l’exploitation des gaz de schistes et à la vente aux enchères des derniers bastions industriels du secteur public. Et ils étaient les premiers à soutenir d’autres solutions.

Les alternatives proposées par Ghazi Hidouci

L’économiste Ghazi Hidouci, ancien ministre algérien de l’Économie dans le gouvernement réformateur de Mouloud Hamrouche (1989-1991), enseignant et consultant international, ne mâche pas ses mots quand nous l’interrogeons en mars 2020 : « Les experts attitrés sont très pessimistes et, à défaut d’idées, ils plongent dans l’alarmisme. Selon eux, l’Algérie serait un pays qui ne produit presque rien. Il dépendrait entièrement de ses importations depuis l’étranger, qu’il doit payer en devises. Or c’est faux. Seuls eux et le gouvernement le disent et c’est le signe de leur aveuglement. On peut gloser longtemps sur les expertises savantes techniques pour s’en sortir, il n’empêche que beaucoup de pays, sans pétrole, peuvent se nourrir et travailler, juste à nos frontières. Si la crise économique ne fait plus guère de doute puisqu’elle est déjà là, il faut regarder les choses en face : peut-on nous en sortir, comme d’autres, ou non ? » Fort de son expérience, Ghazi Hidouci constate que l’on peut encore faire beaucoup avec les réserves de change qui restent, pourvu que des décisions fermes soient prises pour enrayer la crise des paiements.

Sortir de la rente pétrolière, développer une économie plus endogène et moins extravertie est une idée qui fait son chemin en Algérie comme dans d’autres pays confrontés aux crises économiques mondiales. À la faveur du Hirak, des assemblées populaires ont commencé à se constituer dans les municipalités pour suivre la gestion budgétaire locale, faire circuler les informations, les échanges d’expériences et s’opposer aux gaspillages humains, sociaux et écologiques ayant marqué ces dernières décennies. Car ce ne sont pas les compétences qui manquent en Algérie, mais plutôt la confiance, ruinée par l’arbitraire d’une toute puissante police politique, raison pour laquelle des milliers de cadres se sont retrouvés sous les verrous ou en fuite à l’étranger.

À partir du socle des assemblées locales et d’un ancrage démocratique dans l’économie réelle, la relance de la production par la demande deviendrait possible, mais moyennant des dispositions au sommet de l’État qui sont de facto contraires aux intérêts des « décideurs » actuels : autonomie de la Banque centrale, création d’un comité indépendant et paritaire de la monnaie, séparation du Trésor (et du Budget) de la gestion gouvernementale courante, autonomie de l’administration fiscale et domaniale…

Au niveau des crédits disponibles, les marges de manœuvre sont d’autant plus étroites que les banques ont accumulé une quantité importante de créances douteuses et de dettes publiques. La pénurie de crédit affecte le secteur privé et principalement les entreprises qui n’appartiennent pas aux réseaux de la corruption mis en place par le régime. De surcroît, on imagine mal que des banques ou investisseurs étrangers viennent prendre un risque que les Algériens eux-mêmes refusent de prendre, en dépit des pressions exercées sur eux. Mais l’un des meilleurs moyens de réduire ces risques serait de rétablir un système judiciaire réellement indépendant, capable d’imposer une application de la loi valable pour tous et dans la durée.

La politique d’aménagement du territoire devrait être redéfinie dans des débats au niveau local, d’autant plus qu’il faudra faire des choix difficiles. Mais s’il est mis fin à la captation des moyens financiers destinés aux investissements publics, les initiatives locales peuvent se substituer utilement aux grands projets inutiles, avec des moyens modestes nettement plus efficaces. Il en va de même dans le domaine des entreprises : dans bien des secteurs, publics et privés, elles pourraient se substituer aux importations de masse, sources de prébendes, tout en créant des emplois. Il reviendrait à l’État d’accompagner cette démarche pour développer les capacités de formation nécessaires…

En définitive, la liberté de s’exprimer et de s’organiser pour investir, travailler et échanger, cette liberté réclamée avec tant de force, de pacifisme et de patience par le Hirak pourrait, si elle n’est pas étouffée une fois de plus par le régime des militaires et de ses oligarques, être la clé d’une véritable renaissance de l’économie algérienne.