Djilali Hadjadj: «L’indépendance de la cour des comptes est factice»

Djilali Hadjadj. Président de l’Association algérienne de lutte contre la corruption (AACC)

«L’indépendance de la cour des comptes est factice»

El Watan, 19 février 2017

A contrario du discours officiel vantant les efforts de l’Etat dans la lutte contre la corruption, tous les indicateurs soulignent la paralysie de l’ensemble des outils de lutte. L’Association algérienne de lutte contre la corruption (AACC), et à travers son trublion et non moins pertinent président, Djilali Hadjadj, décortique dans cet entretien accordé à El Watan la situation quasi tétraplégique de l’une des institutions qui ont la noble mission de veiller au bon usage des deniers publics, à savoir la Cour des comptes.

Le gouvernement Sellal se veut le champion de la rationalisation des dépenses dans le contexte de crise économique qui frappe le pays, et dans ce sens l’évidence veut que la Cour des comptes, en tant qu’institution supérieure de contrôle des finances publiques nationales, joue un rôle premier dans la moralisation de la vie publique au lieu de rester en marge. Que pense votre association de cette institution ? Commençons par son histoire, ses missions et son rapport au pouvoir politique…

La Constitution algérienne de 1976, révisée en 1989, 1996 et 2016 érige la Cour des comptes en institution supérieure chargée du contrôle a posteriori des finances de l’Etat, des collectivités territoriales et des services publics. Mise en place en 1980, la Cour des comptes est actuellement régie par l’ordonnance n°95-20 du 17 juillet 1995, complétée et amendée par celle du 26 août 2010, qui détermine ses attributions, son organisation et son fonctionnement, ainsi que la sanction de ses investigations. A son arrivée au pouvoir en 1979, Chadli ne recula devant rien afin d’écarter ceux qui pouvaient lui faire de l’ombre.

A commencer par ses pairs du Conseil de la Révolution qui l’avaient désigné candidat unique à la magistrature suprême. Pour cela, rien de mieux que de faire remonter en surface les dossiers constitués sur les adversaires du Président par la Sécurité militaire, dossiers qu’il suffisait de charger davantage. Pour instruire ces affaires, Chadli, en mars 1980, accéléra la mise en place de la Cour des comptes (CDC), placée sous son autorité et définie comme son conseil financier.

Le prétexte qu’il avança était… la nécessité de moraliser la vie publique ! Afin de donner consistance à ce prétexte, une centaine de magistrats du secteur de la justice furent révoqués sous l’accusation de corruption ou d’abus de pouvoir. Au passage, d’autres furent mis à la retraite ou écartés de postes sensibles, alors qu’ils n’avaient pas démérité dans l’exercice de leurs fonctions.

L’opération «CDC» avait donc à la fois un caractère démagogique, faire croire que Chadli s’attaquait à la corruption, et une fonction de reprise en main. Ayant fait l’objet d’une loi adoptée par une assemblée nationale entièrement acquise à Chadli, la CDC était évidemment taillée sur mesure pour les besoins présidentiels. Elle fut comme une épée de Damoclès pour ceux, anciens du régime Boumediène, qu’il fallait réduire au silence et écarter du pouvoir.

Elle devait éplucher la situation financière des administrations, surtout ministérielles, des entreprises dites socialistes (appartenant à l’Etat) et du parti unique, et fournir annuellement au président de la République un rapport général. L’histoire de la Cour des comptes algérienne ne fait pas honneur à la République. Et pour cause, elle fut créée dans un contexte bien particulier, qui ne pouvait qu’aboutir à la situation actuelle : une institution sclérosée et empoussiérée, dans l’impasse, vieille dame indigne aux ordres de ses maîtres.

Et dire que nombre de magistrats, qui décidèrent d’y faire carrière, crurent en la mise en place d’une institution qui jouisse réellement de ses prérogatives, aussi limitées soient-elles. La gestion autocratique de la Cour des comptes fit le reste : une présidence ou une fonction à vie. Figure symbolique de la gérontocratie : l’actuel président est en poste depuis… 22 ans (nommé en mars 1995) ! Il est âgé de… 78 ans !

En dépit des récentes déclarations de son président, la CDC se caractérise par la non-publication de son rapport annuel dans le Journal officiel, comme le prévoit pourtant son règlement…

Effectivement, la Cour des comptes est beaucoup plus connue pour la non-publication de son rapport annuel au Journal officiel, ou seulement 2 fois en 37 années d’existence ! Découvrant en 1997 dans l’écheveau d’ordonnances et de contre-ordonnances qui la régissaient que le président de la République était tenu de publier au JO, partiellement ou en totalité, le rapport annuel de la CDC et qu’il ne l’avait jamais fait depuis qu’il avait été désigné, puis élu à la tête de l’Etat (Zeroual à l’époque), je rédigeai un article sur la question qui fit la Une d’El Watan du 14 octobre 1997, avec pour titre «La présidence ne rend pas public le rapport de la Cour des comptes, où est l’Etat de droit ?». Je reçus une mise au point du président de la CDC (toujours en place à ce jour) dans laquelle il évitait soigneusement de répondre à la question de fond, celle de l’absence de publication du rapport, se retranchant derrière de prétendues contraintes liées à la réorganisation de l’institution. Toujours est-il que le pouvoir publia le rapport un mois seulement après l’envoi de cette mise au point (JO n°76 du 19 novembre 1997).

C’était la première fois depuis 1980, année de création de la Cour des comptes, que le rapport annuel était publié. Mais sous l’intitulé trompeur de «Rapport annuel 1995», il ne concernait que quelques contrôles effectués en 1993 et demeurait muet sur les faits postérieurs à la prise de fonction de Zeroual. Comprenant près de trois cents pages très pauvres en informations, il se limitait à aligner des comptes rendus partiels d’inspection des magistrats de la CDC dans un certain nombre d’institutions et administrations publiques, et ne contenait même pas de conclusion générale. Sans doute un trop grand empressement ! Faut-il admettre que ce pouvoir a érigé définitivement le mensonge et la tromperie en ligne de conduite ? Le 22 juillet 1998, le président de la CDC remettait au président Zeroual le rapport annuel pour la période 1996-997 inaugurant les formules du «2 en 1», chères au marketing : la Cour des comptes a la multiplication facile ! Le communiqué officiel précisait que le président de la République a réitéré son attachement à la préservation des deniers publics et réaffirmé que toute forme d’atteinte aux fonds publics, quels qu’en soient les auteurs, doit être sanctionnée dans le cadre de la loi.

Mais ce rapport ne sera publié au JO que le 28 février 1999 ! Et puis, plus rien ! De 1998 à ce jour, aucun autre rapport annuel ne fut publié au Journal officiel, ou simplement rendu public sous une forme ou sous une autre… Puis, en janvier 2017, le président de la Cour des comptes intervenant au «Forum de la Radio» semble découvrir les vertus de la publicité des rapports de la cette institution ! Qu’est-ce qui l’a empêché de le faire, ne serait-ce que sur le site internet de la Cour des comptes ? Aucune loi ne l’interdit.

La CDC s’est fait oublier alors que les grands scandales de corruption éclataient en Algérie…

Par ces temps de libéralisme sauvage et d’exclusion sociale de masse, la promiscuité entre corrupteurs et corrompus est telle que l’immixtion de la corruption dans la vie publique semble s’être généralisée et s’est même banalisée. «Se faire de l’argent» à n’importe quel prix devient une gageure et un signe de réussite. Les grands scandales de corruption qui ont dramatiquement marqué l’actualité nationale ces dernières années se sont multipliés sur le «cadavre fossilisé» de la Cour des comptes.

C’est dire si ces grosses affaires ont été «autorisées», alimentées par l’inertie et le gel «organisés» de multiples institutions ayant la charge de la prévention et de la lutte contre la corruption : qu’elles s’appellent Cour des comptes, Organe national de prévention et de lutte contre la corruption, Inspection générale des finances, Office central de répression de la corruption, Cellule de traitement du renseignement financier, Pôles judiciaires spécialisés dans la lutte contre la délinquance économique et financière, etc.

Que pensez-vous du fait que les deux chambres parlementaires n’ont jamais saisi cette Institution, malgré qu’elles en détiennent le droit ?
Dans les faits, la seule «activité» qui existe avec le Parlement, c’est l’envoi du Rapport annuel de la Cour des comptes, alors que l’ordonnance de 1995 relative à la CDC permet l’établissement de relations de travail dans le respect des missions et des prérogatives de ces deux institutions.

A titre d’exemple, les présidents des Chambres du Parlement peuvent soumettre à la CDC «l’étude de dossiers d’importance nationale» : même le président d’un groupe parlementaire peut le faire. Cela n’a jamais été fait, c’est dire à la fois le peu d’importance accordée par la représentation nationale à l’expertise de la Cour des comptes et l’absence d’indépendance du Parlement, ce dernier étant aux ordres de l’Exécutif, est en attente de «feux verts» pour lancer une quelconque «initiative». La Cour des comptes peut même être consultée sur les avant-projets de textes relatifs aux finances publiques : elle ne l’a jamais été. Il y a aussi la crainte du Parlement de déplaire à l’Exécutif…

Les initiés ont relevé aussi cette aberration qui fait que deux institutions de contrôle a posteriori des finances et des budgets, l’IGF et la CDC, ne travaillent pas en collaboration…

Quand on regarde de près les objectifs et les missions de la Cour des comptes et de l’Inspection générale des finances (IGF), on s’aperçoit qu’il y a un chevauchement des missions : contrôle a posteriori des finances et des budgets. Plus grave, dans les faits, il y a une absence totale de coordination entre ces deux institutions, pas d’échanges de programmes ni de rapports. Les chambres de la Cour des comptes à compétence nationale sont chargées du contrôle des comptes et de la gestion financière des ministères, le contrôle des établissements et organismes publics de toute nature dépendant d’un ministère ou recevant des subventions inscrites à son indicatif, ainsi que le contrôle des entreprises publiques économiques dont l’activité est liée au secteur couvert par ledit ministère.

Ce dont est chargée aussi l’Inspection générale des finances. C’est aussi, en partie, la mission des Inspections régionales de l’IGF. Pour les pairs européens de la Cour des comptes algérienne, «étant donné que les effectifs disponibles à la Cour des comptes et à l’IGF sont trop peu nombreux pour couvrir l’ensemble du territoire national, les deux institutions devraient coopérer et se coordonner le plus possible afin de renforcer le système de contrôle des finances a posteriori». Les pairs considèrent que la coopération entre les deux institutions souffre de certaines faiblesses : un programme de travail conjoint à l’IGF et à la Cour des comptes a été développé pendant quelques années, mais cette pratique a été abandonnée depuis.

En octobre dernier, l’élection pour le renouvellement des membres du conseil des magistrats de la CDC a été qualifiée de non-transparente par l’un des magistrats. Cette «fronde» a posé le problème de la gestion de la Cour et l’alternance au poste de présidence…

Le 10 janvier 2017, devant les membres de la de la commission des finances et du budget de l’Assemblée populaire nationale, le président de la Cour des comptes a fait état de «déficit dans les ressources humaines» au niveau de l’institution dont il a charge. Il ne s’est pas étalé sur les raisons de ce déficit ni sur la stratégie pour y remédier : restrictions budgétaires imposées à la Cour des comptes ? Départs massifs à la retraite de magistrats ayant capitalisé une expérience ? Conditions de travail difficiles ? Atmosphère délétère au sein des organes de la Cour des comptes ? Absence d’alternance au niveau des postes de responsabilité ? Déroulement de carrières des magistrats sur la base du clientélisme et du favoritisme ? En fait, tout cela à la fois.

Depuis plus de 20 ans maintenant, le président de la Cour des comptes a très souvent multiplié toutes sortes d’interdits vis-à-vis des magistrats et des autres personnels de l’institution : obstacles multiples à l’activité syndicale, rejets systématiques de revendications socioprofessionnelles légitimes, ingérence caractérisée dans la mise en place d’organes internes prévus par la législation, dont le «conseil des magistrats», etc. Répression et représailles à l’encontre de tout cadre de l’institution qui n’obéit pas au doigt et à l’œil : ce sont les méthodes et la seule «compétence» du président de la Cour des comptes. Cela explique que cette «Cour» soit à la dérive…

A la lumière de toutes ces «tares» qui ne changent pas manifestement, que peut-on dire aujourd’hui au sujet de l’indépendance de la CDC ?

Pour la petite histoire, le siège de la CDC donne sur le boulevard de… l’Indépendance à Alger ! L’indépendance de la CDC est factice. Prenons l’exemple de son règlement intérieur, un instrument essentiel de sa gestion et de son fonctionnement. Il existe bien un paradoxe originel handicapant l’indépendance de gestion de la Cour des comptes. D’une part, le règlement intérieur est extrêmement détaillé, laissant par conséquent très peu d’autonomie gestionnaire à la Cour. D’autre part, la Cour ne peut modifier ce règlement comme elle l’entend, puisque sa valeur juridique exige qu’il soit promulgué par la présidence de la République (art. 37 de l’ordonnance de 1995 relative à la Cour des comptes).

Autre paradoxe : la Cour des comptes est en attente de son nouveau règlement intérieur depuis août 2010, date de la publication de son ordonnance complétée et amendée. Par ailleurs, la Cour des comptes ne dispose pas de l’indépendance financière nécessaire à la mise en pratique des dispositions de son propre règlement intérieur. Pire, dans les faits, la Cour des comptes — par abus d’obéissance — s’est mise sous l’aile de l’Exécutif qui n’en demandait pas tant… Terrible constat des pairs européens : «L’autonomie financière et de gestion est garantie dans les textes, mais dans la pratique, la Cour des comptes ne dispose pas des effectifs prévus par la loi, et dépend trop de l’Exécutif pour ce qui concerne sa gestion».

C’est le même constat établi par les partenaires internationaux, comme l’UE et l’OCDE…

Dans le cadre du programme de soutien à l’amélioration des institutions publiques et des systèmes de gestion (Sigma) — initiative conjointe de l’OCDE et de l’Union européenne visant à contribuer à l’amélioration de la gouvernance et de la gestion publiques dans les pays candidats à l’Union européenne, les candidats potentiels et les partenaires de la «Politique européenne de voisinage», l’Algérie étant un de ces «voisins» —, la Cour des comptes algérienne fit l’objet d’une revue par les pairs en 2012-2013 (la délégation comprenait des membres des Cours des comptes du Portugal, de l’Autriche, du Danemark et d’Allemagne).

Le périmètre d’évaluation comprenait l’analyse des trois points suivants : l’organisation du travail de la Cour des comptes, au plan national et régional ; la conduite des missions portant sur le contrôle de la qualité de la gestion et le contrôle juridictionnel ; l’organisation et le fonctionnement du Censorat général et du Greffe, ainsi que leurs relations fonctionnelles avec les Chambres. D’entrée de jeu, la délégation européenne afficha une contrainte de taille, et encore, en faisant usage d’un langage diplomatique : «Le constat des pairs a été limité par le fait que, en raison de la politique de publication de rapports par la Cour des comptes, ils n’ont eu qu’un accès restreint à ses rapports de qualité de la gestion». Leur rapport est accablant à plus d’un titre.

Vous avez des détails ?

Tel que mentionné dans leur rapport d’évaluation, les pairs européens ont identifié plusieurs «contraintes au changement constituant un obstacle à une efficacité accrue et à une application plus large des approches modernes conformes aux normes internationales. Parmi ces contraintes, il faut noter, selon eux : les textes législatifs encadrant la Cour des comptes n’offrent pas suffisamment de possibilités d’évoluer et de s’organiser de façon plus efficace ; dans certains domaines, on constate un déséquilibre entre la charge de travail et les ressources disponibles ; la Cour est assujettie à des contraintes financières.

Les pairs encouragent la Cour des comptes à résoudre certains problèmes identifiés lors de la revue, notamment : la longueur des procédures et des délais relatifs à certaines prises de décision ; la couverture limitée des contrôles ; le manque de standardisation des méthodes de travail ; la non-publication et la diffusion restreinte des rapports de la Cour.

Afin de relever ces défis, les pairs européens encouragent la Cour des comptes algérienne à : adopter une approche plus stratégique des contrôles et de la gestion de la Cour, y compris la gestion des ressources humaines ; moderniser, standardiser et harmoniser les méthodes de travail de l’ensemble des missions de la Cour ; réviser certains processus afin de les rendre plus efficaces ; renforcer la communication et la coopération tant au sein de la Cour qu’avec l’environnement institutionnel externe. Quatre années après la publication de ce rapport européen, pratiquement aucune de ces propositions n’a été mise en chantier.

Il y a pourtant eu cette «hirondelle» en 2008 à travers le Premier plan stratégique de la CDC algérienne…

L’auto-évaluation réalisée par la Cour en 2008 dans le cadre du «Programme évaluation des besoins pour le renforcement des capacités des ISC (Cour des comptes)», en coopération avec l’«Initiative de développement» (IDI) de l’Intosai et de l’Arabosai, organisations internationales et régionales des Cours des comptes dont l’Algérie est membre. Cette auto-évaluation a abouti à l’élaboration et à l’adoption du premier plan stratégique de la Cour des comptes 2011-2013, soit 30 ans après sa création ! Puis un second plan stratégique a été élaboré, 2015-2018, suite au Rapport 2013 des pairs européens. Une lecture attentive du document relatif à ce second plan montre qu’il se résume à des vœux pieux et à une série d’affirmations, sans aucune consistance et sans objectifs chiffrés.

Un réveil de la CDC est-il possible ? Qu’en pense l’AACC ?

Quel bilan concret pourrait présenter aujourd’hui la Cour des comptes ? En fait, pas grand-chose, puisqu’elle est gelée de fait depuis bien des années. Dans le rapport du «Comité de la réforme des structures et des missions de l’Etat» en 2001, il y a quelques indications très vagues. Si pour les auteurs de ce rapport, la Cour des comptes a reçu pour attribution essentielle celle d’apurer les comptes de l’ensemble des comptables publics, son bilan aurait montré qu’elle n’a pu remplir cette mission que d’une manière insignifiante et qu’elle ne pourra l’assurer plus tard en raison de l’inadéquation entre les moyens et l’importance de la masse contrôlable. La Cour des comptes, comble de l’ironie pour une institution à l’arrêt, dispose d’un site internet.

Ce dernier est à l’image de l’état de cette juridiction : grabataire avant l’âge, vide, sans âme. Le peu d’actualité qu’il contient remonte à plusieurs années, on y retrouve même un document sur… l’environnement ! Un des constats faits par les pairs en 2013 à propos de la Cour des comptes algérienne est significatif : «A l’exception des entités auditées, les contacts avec l’extérieur sont peu développés, que ce soit avec les médias, le monde universitaire ou le public algérien en général.»

Il y a pire : «Les documents de la Cour ne sont pas partagés en interne pour permettre aux magistrats et aux vérificateurs d’apprendre les uns des autres.» Et les pairs d’enfoncer le clou : «Le principe d’une plus grande transparence avec l’extérieur peut également s’appliquer à l’intérieur de l’institution afin de permettre aux magistrats et vérificateurs d’apprendre les uns des autres. Une institution comme la Cour des comptes base sa valeur ajoutée sur la connaissance et le savoir de son personnel.» Il est par conséquent dommageable que les nombreux documents disponibles ne soient pas partagés sur l’intranet.

La Cour des comptes devrait engager une réflexion à ce sujet. Pour ce qui concerne les audits de qualité de la gestion, il pourrait par exemple être envisagé de rendre accessibles sur l’intranet les documents tels que les programmes de vérification, les Notes d’appréciation, les Notes d’insertion ou des extraits. Une telle mesure contribuerait aussi à atténuer la perte de connaissances liée aux nombreux départs en retraite actuels ou à venir. Une page de la Cour des comptes doit être tournée, voire même être déchirée : c’est l’ensemble de «l’édifice» qui doit être remis en l’état afin de replacer cette importante institution de la République sur les bons rails.

Tout est à revoir : sa législation, la nouvelle devant être soumise au Parlement, la suppression du système par ordonnances ; ériger l’alternance en règle de gestion à la tête de l’institution (pas plus de deux «mandats» de 5 ans à la présidence de la Cour des comptes) ; revoir le règlement intérieur et faire en sorte qu’il n’y ait plus d’ingérence de l’Exécutif ; plus de transparence en matière de publications ; un budget plus conséquent qui permet notamment le recrutement de beaucoup plus de magistrats ; priorité à la redynamisation des chambres territoriales ; plus d’ouverture vers l’extérieur, le public et les médias ; un fonctionnement interne moins dirigiste et plus conforme à la réglementation en vigueur ; développer la communication en interne ; respecter le droit syndical pour les personnels de la Cour des comptes, etc.
Nouri Nesrouche