Pour être bonne, une idée ne doit pas être excessive

Pour être bonne, une idée ne doit pas être excessive

Abdellatif Benachenhou, Professeur D’économie, Le Quotidien d’Oran, 21 septembre 2006

Ahmed Benbitour, ancien chef du gouvernement, avec qui j’ai eu le plaisir de travailler, a publié récemment un article intitulé «L’Algérie, un pays importateur de pauvreté» (El Watan du 7 septembre 2006) pour qualifier la situation économique et sociale de notre pays. Cet article, qui appelle au débat, contient quelques éléments valables, des arguments et des conclusions qu’il faut évaluer et des omissions qu’il faut combler si on souhaite progresser dans l’analyse et dans l’action au profit de l’Algérie et des Algériens.

Rien de bien nouveau sous le soleil

L’analyse de la balance des biens et des services (à partir du rapport 2005 de la Banque d’Algérie sur l’évolution économique et monétaire; tableau 16 page 205) révèle effectivement la faiblesse de nos structures productives et j’ajouterai la perte de parts de marchés par les entreprises locales: nous importons ce que nous pourrions produire (produits alimentaires, produits pharmaceutiques, matériaux et services de construction, matériels et services de transport, assurances, ingénierie, etc.) et nous n’exportons pas assez en dehors des hydrocarbures (tourisme par exemple). La couverture de nos importations croissantes par nos exportations hors hydrocarbures est faible et préoccupante, encore que les puristes classeraient volontiers les produits pétroliers raffinés parmi les exportations hors hydrocarbures ce qui triplerait le taux de couverture hors hydrocarbures tel que calculé par l’auteur. Mais en tout cela, il n’y a rien de nouveau sous le soleil. Structurellement, notre balance de biens et de services de 2005 ressemble à toutes celles qui l’ont précédée depuis plus de deux décennies, sauf à dire que les flux ont augmenté.

La balance des services facteurs ressemble aussi aux précédentes, sauf à noter effectivement la croissance de l’exportation des profits par les entreprises étrangères. Mais la montée en cadence de ces exportations de profits ne doit pas cacher l’ancienneté de la législation et de la réglementation qui les permet (législation pétrolière de 1986-91 et code des investissements de 1993) ni l’apport positif des entreprises étrangères à la croissance. De ce point de vue, on peut dire que l’Algérie importe de la richesse au même titre que les équipements et les produits semi-finis qui figurent dans sa balance commerciale et qui représentent 60% des importations de marchandises. Autrement avec quoi ferions-nous tourner nos usines, nos entreprises de transports et nos services publics ?

La balance des capitaux révèle par contre une mutation qualitative positive: l’Algérie se désendette par anticipation vis-à-vis du reste du monde, (rappelons-nous la monétisation des dinars du rééchelonnement par le Trésor), et accueille dorénavant des capitaux privés porteurs de croissance, de valeur ajoutée et d’emplois. Il convient de souligner que le remboursement par anticipation aurait pu intervenir plus tôt.

Le rappel du classement médiocre de l’Algérie au plan international en matière de développement humain est toujours nécessaire et nous interpelle sur les problèmes de qualité qui continuent de toucher nos systèmes d’éducation, de formation et de santé. Faut-il rappeler ici et maintenant que le ministère des Finances a toujours milité, souvent seul, en faveur d’une allocation plus substantielle des ressources publiques au développement humain en laissant le marché, chaque fois que cela est possible, financer les infrastructures marchandes, au moins en partie. Le problème reste posé.

L’auteur souligne, à juste titre, que l’ouverture économique, et j’ajouterai le mode actuel de gouvernance du secteur public économique qui en freine le redéploiement, est à l’origine du développement économique inégal des différentes régions du pays. Oui, de nombreuses wilayate, dans différentes régions du pays, ne tirent pas le profit souhaitable de la croissance du pays. L’investissement dans les équipements publics, de grande et de petite taille, ne suffira pas à lui tout seul à corriger cet état des choses, porteur de futures difficultés politiques et sociales. Mais cela est moins le résultat inévitable de l’ouverture économique que celui de l’insuffisance de nos politiques d’accompagnement, notamment en matière d’incitation à l’investissement, local en particulier.

La nécessité d’enrichir la politique économique du pays, à travers un débat technique et politique ouvert, est aussi un bon argument. Les politiques budgétaire, financière, bancaire et patrimoniale méritent un examen détaillé et des actions immédiates en vue de leur enrichissement. Les dernières années ont connu des progrès, certes insuffisants, dans chacun de ces domaines. Mais il nous faut suggérer concrètement la forme que peut prendre ce débat sur la politique économique.

Pour ce faire, il faut d’abord commencer par indiquer la bonne direction et se tenir loin des analyses fragiles qui peuvent hypothéquer le débat.

Jugements et conclusions à corriger

Sans pouvoir être exhaustif, j’examinerai cinq aspects dont le lecteur comprendra immédiatement l’importance.

En premier lieu, l’analyse économique et le jugement politique portés par Ahmed Benbitour sur le Fonds de régulation des recettes ont besoin d’être précisés pour le lecteur.

Au moment de la création du FRR, la situation financière de notre pays était encore difficile: la dette publique globale était importante et croissante en raison des errements du passé compliqués par les modalités du rééchelonnement. Les moyens budgétaires absorbés par le service de la dette manquaient dramatiquement pour la modernisation du pays (en 2001, les seuls intérêts payés représentaient 147,5 milliards de dinars, le remboursement du principal absorbant une somme équivalente, le tout représentant deux tiers de la ressource allouée à l’équipement public). La volatilité des prix du pétrole constituait en outre une menace permanente pour l’effort d’équipement du pays, en raison du poids du service de la dette. Celui-ci devait être impérativement réduit.

Le législateur a voulu protéger la dépense d’équipement de la volatilité des prix du pétrole, tout en respectant les engagements internationaux de l’Algérie. Le Fonds a très bien rempli sa fonction. Il n’est pas interdit de réfléchir maintenant à son adaptation aux nouvelles conjonctures.

L’accumulation actuelle de ressources au sein du FRR inquiète particulièrement l’auteur qui y voit un acte insensé de thésaurisation. Il n’y a pas de quoi, pour les raisons suivantes. D’abord, une partie de ces ressources est le résultat du choix fait par le gouvernement au cours des deux dernières années de maintenir le prix de référence du pétrole à 19 dollars en acceptant un déficit budgétaire très important dont il faut bien trouver le financement sur le marché. Ce financement accroît nécessairement la dette publique. En réalité, une partie des ressources du Fonds devra être consacrée au remboursement de cette nouvelle dette. On aura perdu au passage les intérêts perçus par les souscripteurs des titres du Trésor sollicités simultanément par le Trésor et la Banque d’Algérie, pour des motifs certes différents, mais dont le résultat est de freiner l’offre prêtable aux entreprises.

En outre, une partie des ressources du Fonds sera absorbée, aujourd’hui ou demain, par le paiement anticipé de la dette extérieure auquel a procédé le gouvernement en 2006, ce qui représente près de 570 milliards de dinars.

Enfin, face à ces ressources du Trésor, persiste une dette extérieure certes allégée mais surtout une dette interne croissante, liée à l’assainissement des entreprises publiques et qui devra être répétée faute d’avoir mis en oeuvre l’application de l’article 84 de la loi de finances pour 2005 qui organise la budgétisation du financement des déficits des entreprises publiques. Au total, quand on parle des ressources du Fonds, il faut toujours avoir en tête l’endettement et les engagements du Trésor. Le reste est affaire de technique financière.

Le contrôle parlementaire sur le Fonds de régulation est possible au moment de la discussion du projet de loi de finances et du budget qui encadrent l’usage des ressources et à tout instant par l’usage des questions écrites et orales des parlementaires, ce qui est arrivé dans le passé. N’oublions pas que la loi encadre de façon très précise l’usage des ressources du Fonds. Le gouvernement ne peut pas faire n’importe quoi avec les ressources du Fonds, sauf à proposer un changement de la loi.

En second lieu, le jugement sur l’évolution de la balance des services facteurs est excessif. Les faits d’abord: en 2005 les entreprises étrangères ont exporté 4,7 milliards de dollars au titre de leurs activités et l’auteur nous prévient qu’elles en exporteront huit dans un avenir proche. Faut-il s’en émouvoir ? Les entreprises étrangères exportent des profits à la suite d’activités de production de biens et de services. Elles investissent, produisent et dégagent de la valeur ajoutée, elles recrutent et forment. Elles ont fait reculer la pénurie et amélioré la qualité. Le marché du travail change au profit notamment des jeunes cadres bien formés qui gagnent enfin correctement leur vie. Nous devons les inciter à réinvestir une plus grande partie de leurs profits en levant les obstacles qui perdurent. Tous ces aspects ont été minutieusement examinés dans mon dernier ouvrage sur «Les nouveaux investisseurs». On ne peut considérer, comme le fait l’auteur, que l’exportation des profits est un usage inutile de nos recettes d’exportations. C’est vouloir le beurre et l’argent du beurre ! C’est surtout mettre en doute la pérennité de la loi actuelle sur la base de laquelle ont été faits les investissements. Simple détail, on ne peut pas dire que les sociétés étrangères contrôlent la majorité de la production et donc des exportations de pétrole (ce qui est faux comme on le verra) et ne pas leur attribuer une partie des revenus de ces exportations !

En troisième lieu, les mouvements de capitaux préoccupent l’auteur. Il considère d’abord que le remboursement anticipé de la dette publique extérieure rééchelonnée est inutile et le mieux, selon lui, aurait été de respecter l’échéancier initial. Il considère que le paiement anticipé de la dette extérieure ne peut obéir, dans les circonstances actuelles de l’Algérie, qu’à un calcul de coûts/bénéfices très marginal. C’est bien un calcul de coûts/bénéfices mais qui n’est pas marginal puisqu’il représente le différentiel entre le coût (l’intérêt payé par notre pays sur la dette) et le produit des placements faits sur nos réserves. Ce différentiel a dépassé 5 % pour une partie significative de notre dette publique rééchelonnée pendant de nombreuses années. Il est vrai que ce différentiel a légèrement baissé en 2005 avec le relèvement des taux d’intérêt. Grave erreur donc: le remboursement anticipé de la dette extérieure évite par définition le paiement des intérêts pour la période qui reste à courir jusqu’à la fin de la période contractuelle. On ne comprendrait pas autrement les résistances d’un certain nombre de pays créanciers face à ce remboursement anticipé.

Le volume des intérêts payés a été substantiel, notamment avec des taux d’intérêt dépassant 8% pour une partie substantielle de la dette publique rééchelonnée. A titre d’exemple, au cours des dix dernières années, nous avons payé à un seul de nos créanciers du Club de Paris, 1.570 millions de dollars d’intérêts, soit le coût du financement de 1.000 lycées ou de 500 hôpitaux de taille moyenne. Faut-il continuer à subir cette saignée pour le seul plaisir de respecter l’échéancier ! Que penseraient de cela écoliers et lycéens et citoyens usagers des hôpitaux ? Le développement humain se réussit aussi avec une bonne stratégie financière ! Le remboursement anticipé de la dette extérieure est aussi un moyen louable de réduire l’écart entre l’épargne et l’investissement, tout en dégonflant en partie les ressources du Fonds de régulation des recettes institué à cet effet ainsi que nos réserves de changes que Ahmed Benbitour trouve excessives. Quelle autre proposition pour l’usage des réserves, lesquelles sont de toute façon inférieures à ce qu’elles auraient été en l’absence des remboursements anticipés ?

Sommes-nous en train de sortir du problème des transferts sur la dette extérieure pour entrer dans ceux des bénéfices rapatriés, se questionne aussi l’auteur. La question compare des données économiques qui ne sont pas comparables: d’un côté l’endettement extérieur passé dont le résultat sur l’activité économique est loin d’être probant dans beaucoup de cas alors que l’investissement direct extérieur fait un apport incontestable à l’économie nationale. De même, la question n’a de raison d’être que si le pays avait le choix entre les deux types de ressources extérieures et si la Sonatrach aurait pu dégager seule le niveau global actuel des exportations d’hydrocarbures !

Simple détail au passage: on ne peut comparer les bénéfices rapatriés au cours d’une année donnée (ils représentent 4,5 fois les IDE de l’année) et les investissements de la même année. Ils doivent être comparés au stock des IDE en 2006.

En quatrième lieu, concernant l’évolution du contrôle dans le secteur des hydrocarbures, la vérité doit être dite aux Algériens: Sonatrach continue de contrôler la plus grande partie de la production de pétrole. L’auteur omet simplement de dire que Sonatrach a aussi une part dominante dans la part de la production des associés qui s’ajoute à sa production en propre.

En cinquième lieu, L’auteur est préoccupé à juste titre par l’inégalité entre les ressources (l’épargne est importante) et les emplois (l’investissement est faible par rapport à l’épargne et la consommation a été contrainte). Ceci appelle quelques remarques décisives pour la clarté du débat. La thésaurisation n’a empêché ni la croissance de l’investissement ni celle de la consommation.

La faiblesse de l’investissement est relative puisque son volume a presque doublé depuis 2001 et sa part dans le PIB a progressé de deux points et demi (rapport de la B.A. page 190). Sa structure mérite un examen sérieux en raison de la faiblesse relative de l’investissement privé hors hydrocarbures. Aucune austérité n’a été imposée à la population, comme le pense l’auteur, puisque la consommation des ménages est passée de 1.847 à 2.527 milliards de dinars entre 2001 et 2005 soit une croissance de 37% sur la période et 9% par an (rapport de la B.A., page 190). Là aussi, la question de la répartition des revenus mérite examen. L’explication de l’excès d’épargne est ailleurs: outre la capacité d’absorption de notre économie sur laquelle nous reviendrons, elle a pour origine l’explosion de la valeur de nos exportations d’hydrocarbures qui a été multipliée par deux fois et demi entre 2001 et 2005.

Mais cette hausse doit plus à l’effet prix qu’à l’effet quantité: les volumes exportés ont au contraire baissé pour le condensat, les produits raffinés, le GPL et le GNL. Ils ont progressé faiblement pour le GN: 28% de croissance en volume contre un doublement en valeur. La croissance n’est significative que pour le pétrole grâce aux efforts conjoints de SH et de ses associés. Mais là encore, la croissance en volume est très inférieure à la croissance en valeur: 125% pour le volume contre 384% pour les valeurs (rapport BA page 207). L’Algérie, comme on le voit, n’a pas dilapidé ses richesses mais a profité comme les autres pays d’une hausse rapide des prix sur le marché mondial. Dans le jargon des économistes, l’Algérie a amélioré substantiellement ses termes de l’échange, ce qui signifie un enrichissement et non un appauvrissement. On pourrait regretter qu’elle n’ait pu profiter plus de cette bonne conjoncture.

Faut-il alors refuser que nos acheteurs nous paient le prix mondial pour avoir la satisfaction de rétablir l’équilibre entre l’épargne et l’investissement ? Faut-il demander à l’OPEP de casser les prix pour arriver au même résultat ?

Comme le pays ne peut agir sur les prix, il faut donc diminuer les quantités mais cela est impossible sauf à demander à Sonatrach de supporter seule la réduction de ces volumes exportés, de dénoncer les contrats gaziers. Triste souvenir pour notre génération qui sait que la politique gazière des années 80 a conduit en grande partie le pays au chaos. L’auteur assume-t-il une telle position ? Et si demain il y a baisse des prix ?

Le vrai problème actuellement n’est pas que l’épargne soit supérieure à l’investissement, ce qui est une occasion formidable de développement, mais d’examiner finement les raisons qui freinent la transformation de nos moyens financiers en réalisations de qualité, c’est-à-dire de comprendre et de combattre la crise de l’offre, au sens large de ce terme.

Combattre la crise de l’offre : stratégies, marchés et nouvelle politique économique

Après avoir dénoncé l’insuffisance de l’investissement et de la croissance, l’auteur nous laisse sur notre faim et ne se prononce pas sur les voies et moyens d’une croissance forte en Algérie. Il ne donne aucune piste qui permette d’y réfléchir.

Certes, aucun économiste sérieux ne peut accepter a priori l’idée que l’épargne doit être gardée en sol lorsqu’on sait l’ampleur des besoins économiques et sociaux en Algérie, lorsqu’on constate la pauvreté salariale qui touche nos cadres et nos travailleurs de la sphère publique et la pauvreté tout court qui touche d’autres fractions de la population. Seule une croissance forte, et elle est possible, permettra de faire face dans la durée.

De surcroît, qui peut faire le pari que les hydrocarbures conserveront leur valeur économique actuelle pendant des décennies ?

La vraie discussion fertile entre économistes doit porter sur la crise actuelle de l’offre dans l’économie algérienne, en quantité et en qualité, et les moyens d’en sortir (voir notamment le recul dramatique de la production industrielle des entreprises publiques, hors électricité et matériaux de construction, rapport de la B.A. page 193). En cette matière, l’approche par la balance des paiements ne peut pas apporter grand-chose, sauf un titre accrocheur. C’est un thermomètre utile. Elle n’explique pas la fièvre, et fièvre il y a.

Les économistes savent que la croissance se fait dans des entreprises nombreuses et performantes et, dans le cas de l’Algérie, d’exploitations agricoles Elle est le résultat de la somme des valeurs ajoutées dégagées par les unes et les autres dans les différents secteurs sur les différents marchés. Impulser la croissance dans les différents secteurs, avec plus d’opérateurs économiques et plus de concurrence entre eux, c’est soutenir la croissance globale.

L’observation du fonctionnement des différents marchés en Algérie, et en premier lieu du marché du crédit bancaire, montre que des progrès sont intervenus au cours des dernières années. Mais ils sont insuffisants: pour une raison ou une autre liée à la stratégie des acteurs, y compris celle de l’Etat, les investissements et la croissance sectoriels restent contraints, freinant la hausse du taux de croissance global et de l’emploi et poussant le niveau général des prix vers le haut au détriment de l’emploi, des consommateurs et des usagers. Autrement dit, en Algérie aujourd’hui, la croissance réelle est en deçà de la croissance potentielle. Les économistes algériens ont l’obligation de dire comment combler ce gap en se livrant à une analyse sectorielle détaillée qui seule permettra d’ouvrir la voie, entre autres, à la reconquête du marché intérieur mais aussi à la conquête des marchés extérieurs, en économie ouverte.

Une action multiforme sur les différents marchés, en agissant sur les stratégies des acteurs pour libérer le potentiel de croissance et en l’orientant vers les secteurs porteurs, est de nature à produire un taux de croissance global plus important avec une création d’emplois plus substantielle et des revenus plus élevés.

C’est sur cette politique économique-là qu’il faut ouvrir le débat. La lutte contre la pauvreté salariale dans la sphère publique et contre la pauvreté tout court est à ce prix. Il faut donner aux Algériens des raisons d’espérer, pas de désespérer.

Un prix Nobel d’économie a mis en garde la profession: l’économie est politique mais les économistes doivent d’abord faire leur métier. Pour le reste, le marché est encombré.