Grace amnistiante
Le commerce des lois
Brahim Taouti, avocat
La présidence de la république algérienne a rendu public, le mardi 11/01/2000, un communiqué parlant d’une « grâce amnistiante » en faveur des membres de l’organisation dite Armée Islamique du Salut. Un « decret-legislatif » portant numéro 1-2000 est pris le même jour. Les termes « decret-legislatif » et « grâce amnistiante » n’existent pas dans le vocabulaire juridique algérien. La notion de « décret législatif » est une bizarrerie du droit algérien, apparue depuis le coup d’Etat de janvier 1992. Il en est de même de la notion, toute nouvelle, de«grâce amnistiante». Pour se donner une apparence de régularité, ce décret vise expressément la Constitution, notamment ses articles 77-7 et 122-7, et la loi no. 99-08 du 13 juillet 1999 relative au rétablissement de la concorde civile, notamment son article 41. Nous allons tenter d’apprécier cette mesure sous le double point de vue du droit et de la politique.
L’ETAT DE NON DROIT
La notion de « décret législatif » est inconnue du droit algérien, même si le gouvernement Abdeslam l’a utilisé lorsque par « decret-legislatif » il créa les Cours spéciales. Avant Bouteflika, Liamine Zeroual avait promulgué l’Ordonnance 95-12 portant mesures de clémence, le 25 février 1995. Cette ordonnance, aujourd’hui abrogée, n’était formellement pas une loi mais elle en avait la force et la portée au sens juridique du terme, même si elle reste un texte de nature réglementaire puisque émanant de l’exécutif. Quoique contraire aux dispositions constitutionnelles de 1989, qui prévoyaient une stricte séparation des pouvoirs législatif et exécutif, l’ordonnance (législative) avait le bénéfice d’une longue pratique de l’Algérie socialiste. L’ordonnance de la rahma s’appuyait, pourtant, sur deux articles de la Constitution de février 1989 (74 alinéa 8 et 115), qu’évidemment elle violait. La Constitution de 1989 ignorait l’ordonnance, tout comme celle de 1996 ignore la notion de « decret-legislatif ».
Selon la loi fondamentale applicable en ce début de l’an 2000, en cas de vacance du Parlement ou dans les périodes d’intersession, le Président de la République peut légiférer par ordonnance. C’est la Constitution qui l’y autorise. Mais l’article 124 de la Constitution prévoit, dans ce cas, que son texte est soumis à l’approbation de chacune des deux chambres du Parlement à sa prochaine session. Sont caduques les ordonnances non adoptées par lui. Le Président de la République ne peut légiférer en dehors du Parlement que dans ce cas, ou encore dans le cas d’état d’exception défini à l’article 93 de la Constitution, or cette circonstance exceptionnelle n’est pas celle de l’état d’urgence ou de l’état de siège.
Le dit décret Bouteflika précise, en son article premier, que :
En application des dispositions de l’article 41 de la loi no. 99-08 du 13 juillet 1999 relative au rétablissement de la concorde civile sont exonérées des poursuites pour les faits prévus a l’article 1er de cette même loi, les personnes ayant appartenu a des organisations qui ont volontairement et spontanément décidé de mettre fin aux actes de violence (…) et dont les noms figurent en annexe a l’original du présent décret.
L’article troisième du decret-legislatif de Bouteflika pose toutefois une condition puisqu’il ajoute que :
Le bénéfice des dispositions du présent décret cesse si les personnes concernées ne respectent pas l’engagement pris dans les termes de l’article 41 de la loi N°.99-08 du 13 juillet 1999 sus visée en vertu duquel elles ont été admises au bénéfice du régime de l’exonération des poursuites.
Dés lors, il ne s’agit plus d’une amnistie au sens propre du terme, mais d’une mesure individuelle et conditionnelle. C’est une amnistie limitée.
Ce décret qui compte 4 articles n’évoque pas le terme «amnistie» figurant dans le communiqué diffusé par la très officielle APS, et ne cite pas nommément l’AIS. En effet, si le décret codifie l’amnistie en prenant le soin de ne pas la nommer, en ce qu’elle est une exonération de poursuites pénales, mais qui, en même temps, s’en éloigne pour la soumettre à condition, et pour en désigner limitativement les bénéficiaires, le communiqué de la Présidence mélange deux concepts, grâce et amnistie, totalement différents l’un de l’autre.
En effet, la grâce (‘afu ‘an al ‘uquba) dispense de la peine prononcée par le juge pénal, en tout ou en partie, mais laisse subsister la condamnation en son principe. Elle est, comme la commutation de peine (istibdal/takhfif al ‘uquba) – transformation de sa nature juridique, avec ou sans réduction de la peine – une privilège discrétionnaire du chef d’Etat et constitue une survivance du droit de vie et de mort des anciens monarques absolus.
L’amnistie (‘afu ‘am) par contre est une mesure plus large. Si en France elle peut être prononcée par voie réglementaire ou par voie législative, elle est une prérogative du seul pouvoir législatif en Algérie. Elle a pour effet d’éteindre rétroactivement l’infraction en enlevant aux faits, qui justifient l’incrimination, leur caractère délictueux. De ce fait, elle met fin à l’action publique.
Le nouveau décret viole non seulement la Constitution dont il vise certaines dispositions dans ses motifs mais, également, les principes de l’Etat de droit, puisqu’il remet en cause le partage des pouvoirs et des attributions des institutions. L’amnistie est une prérogative de la nation représentée, en théorie, par le Parlement. L’article 98 de la Constitution de 1996 dispose en effet que :
Le pouvoir législatif est exercé par un Parlement composé de deux chambres, l’Assemblée Populaire Nationale et le Conseil de la Nation.
Le Parlement élabore et vote la loi souverainement.
La prérogative d’amnistie est du ressort exclusif du Parlement, constitué par l’APN et le Conseil de la Nation. En effet, en vertu de l’article 122, alinéa 7 de la Constitution de 1996 : «Le Parlement légifère dans les domaines que lui attribue la Constitution [dont] les règles générales de droit pénal (…), l’amnistie (…)». Cette disposition est identique à celle de l’article 34 de la Constitution française de 1958. Bouteflika aurait-il dépossédé le Parlement de ses prérogatives ? Selon l’alinéa 7 et l’article 77 de la Constitution, le Président ne dispose que du droit de grâce et de remise ou de commutation de peine, mesures applicables aux personnes ayant fait l’objet d’un jugement définitif de condamnation. Dans le droit algérien l’exercice du droit de grâce du président de la république est soumis à l’avis préalable du Conseil de la magistrature…qu’il préside « de droit ». En effet, l’article 156 de la Constitution dispose : « Le Conseil Supérieur de la Magistrature émet un avis consultatif préalable à l’exercice du droit de grâce par le Président de la République ». Or, le texte de Bouteflika ne fait aucune référence à l’avis de ce Conseil, ce qui confirmerait qu’il ne s’agit pas de grâce.
La mesure de « grâce amnistiante » est inédite dans les annales juridiques algériennes. Peu importe pourquoi le Président n’a pas saisi le Parlement à l’effet de décréter une amnistie formelle, comme il l’a fait pour la loi sur la concorde civile pour un autre motif. L’APN du FLN avait voté l’amnistie en 1989, conséquemment aux événements d’Octobre 88. C’est ainsi que la société algérienne évolue dans un climat d’instabilité juridique où toutes les libertés sont malmenées et où les règles de droit sont bafouées par les plus hautes autorités du pays.
Le peu de crédit que le régime algérien a de tout temps accordé au droit est une constante. Est-ce le sort funeste de l’Algérie que ses gouvernements successifs violent eux-mêmes les instruments constitutionnels et légaux qu’ils se sont pourtant donnés ? Ou est-ce la pauvreté de l’imagination de nos constitutionnalistes, qui n’auront pas su prévoir la réponse de principe adéquate aux cas d’espèce pouvant se poser dans toute société moderne, obligeant le pouvoir à agir par oukase ? Il se trouve que chaque chef d’Etat hérite d’une constitution qu’il déclare respecter lorsque, sur un détail, il trouve matière à conforter son opinion personnelle. Ainsi, des engagements sont pris pour son respect, même si des intentions sont affirmées ne pas y correspondre. Mais, parce qu’il est humain que chacun défende son ouvrage, chacun de nos présidents vous dira que sa constitution est faite pour durer… le temps de son mandat. En attendant, la fin justifie les moyens.
Pour rejeter la prétention d’une re légalisation du FIS, principal victime du coup d’Etat, le pouvoir se sent à l’aise en excipant de la constitution. Mais l’hommage à la constitution précédante n’est donc rendu que pour mieux en violer les principes, en d’autres occasions, et préparer les esprits à sa substitution par une autre. Cela fut le cas de toutes les constitutions, y compris la constitution démocratique de février 1989, cela vaut encore aujourd’hui pour la Constitution de 1996, qui avait pourtant pris soin de déposséder le Parlement et la justice de leurs pouvoirs au profit exclusif de l’exécutif. La nouvelle autorité, là encore, critique à tout vent cette constitution, rédigée pourtant sur mesure pour un pouvoir plus absolu, parce qu’elle s’oppose à quelque caprice, attribuant le tort tant à l’autorité déchue qui l’a précédé, parce qu’elle n’a pas été prévoyante, qu’au texte fondamental que celle-ci lui aura légué. Ainsi, l’arbitraire a, depuis l’indépendance de notre pays, épuisé tous les sophismes et fini de désabuser la population à l’égard de l’Etat de droit.
Le décret-legislatif fait également référence à l’article 41 de la loi du 13 juillet 1999 relative au rétablissement de la concorde civile, ainsi qu’à l’esprit de cette loi et en adéquation avec les principes qui ont présidé à son élaboration. Cet article dispose :
Art. 41. – Les dispositions suscitées ne sont pas applicables, sauf en tant que de besoin, aux personnes ayant appartenu à des organisations qui ont volontairement et spontanément décidé de mettre fin aux actes de violence et se sont mises à l’entière disposition de l’Etat.
S’agit-il d’un simple acte administratif, d’un acte de gouvernement, d’un acte judiciaire ou d’un acte législatif ? S’agit-il d’une décision individuelle, puisque les noms des éléments ayant bénéficié de l’amnistie sont portés sur une liste jointe au décret présidentiel mais non publiée, ou d’une mesure de portée générale ? Ou s’agit-il d’un texte réglementaire d’application d’une loi préexistante ? Le décret Bouteflika pose d’autre part un sérieux problème de hiérarchie des normes. Que vaut ce décret vis-à-vis des lois, et encore, vis-à-vis des traités internationaux qui, selon la Constitution algérienne, ont une valeur supérieure aux lois ?
Ce texte malmène, à l’évidence et encore une fois, le sérieux de l’Etat de droit dont l’existence ne figure que dans le discours du régime. Peut-on attaquer ce texte devant le juge administratif ?
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En France, au lendemain de la deuxième guerre mondiale, la jurisprudence administrative qui considérait, auparavant, que le droit de grâce que le Président de la République tirait de la Constitution était un acte de gouvernement a été modifiée depuis un arrêt célèbre du Conseil d’Etat (Arrêt Gambert, 28 mars 1947, Sirey 1947. 3. 89, conclusions Célier ; RDP 1947. 95, note Waline). Le critère du mobile politique sur lequel se basaient les juges administratifs pour refuser les recours contre les mesures de grâce, a été abandonné car jugé peu en rapport avec l’exigence de rigueur du droit. Ce mobile découlait des prérogatives d’opportunité de l’exécutif. Depuis lors la grâce n’échappe pas au contrôle juridictionnel au motif du mobile politique. Certains doctrinaires avaient soutenu que le droit de grâce a le caractère d’une décision judiciaire et doit, par conséquent, échapper au contrôle du juge. Toutefois, cette opinion n’est valable que si l’on a à faire avec une grâce qui, précisément suspend l’exécution de la peine prononcée par jugement définitif. Ce n’est pas le cas du texte Bouteflika. Mais en pratique, la vraie mesure de grâce n’échappe pas au contrôle du juge lorsqu’elle est une mesure individuelle. Le Conseil d’Etat a ainsi pu prononcer l’illégalité et l’annulation de tels décrets sur la base de la théorie de l’excès de pouvoir (Arrêt Dalmas de Polignac, 22. 11. 1963, Dalloz 1964. 161, note Debbasch ; RDP 1964, 692, concl. Henry). Mais cela n’est valable que pour la grâce. Peut-on dire que la « grâce amnistiante » est une mesure qui ressort du pouvoir réglementaire de l’exécutif ? Assurément non. Il suffit de voir quelles sont les attributions du chef d’Etat telles qu’elles sont énumérées par la Constitution. D’autre part, les mesures réglementaires obéissent au principe de non rétroactivité, ce qui aurait pu être soutenu pour une grâce qui n’a pas la prétention de réglementer pour le passé mais pour l’avenir, en l’occurrence la suspension des peines, mais pas pour une amnistie qui, elle, enlève le caractère pénal à des faits qui se sont déroulés au passé. En tout état de cause, dans ce cadre, les règlements d’administration publique, comme les décrets-lois de la Veme république avaient été attaqués devant le Conseil d’Etat. Ce qui ne peut être le cas des lois émanant d’un Parlement souverain, et qui échappent à tout contrôle juridictionnel. Mais le juge administratif est habilité de vérifier si un texte quelconque, notamment un decret-legislatif, émane bien de l’autorité habilitée à exercer le pouvoir législatif (FNOSS et Fradin, 1. 7. 1960, Sirey 1961. 69, concl. Braibant ; Dalloz 1960. 690, note L’Huillier). |
Du point de vue de la technique juridique, le recours y est possible. Cependant qui aurait intérêt à agir en justice contre ce texte éminemment politique auquel on peut tenter une explication logique.
LA FIN POLITIQUE JUSTIFIE LES MOYENS
On se rappelle, en effet, que le texte de la loi de concorde civile qui avait été soumis à l’APN ne prévoyait pas, à l’origine, la destitution des droits civils et politiques de l’ensemble des personnes à qui la loi devait s’appliquer (voir à ce propos l’article 10 du premier projet de loi). C’est l’APN qui avait systématisé la privation des droits civiques. Le décret de grâce amnistiante a pour avantage d’éviter la privation des droits civiques qui est une peine accessoire, prononcée par le juge pénal consécutivement à une peine principale. C’est ce qui pourrait expliquer la défiance du Président de la République à l’égard du Parlement, alors surtout que l’urgence commandait de ne pas attendre une intersession pour légiférer par ordonnance. En effet, la loi sur la concorde civile en systématisant la déchéance des droits civils et politiques, n’offrait pas les garanties prévues dans l’accord tenu secret passé entre l’AIS et l’ANP, alors même que le projet initial de loi avait un esprit que le parlement n’avait pas saisi. Le décret est donc plus en adéquation avec les principes qui ont présidé à l’élaboration de la loi de concorde qu’à son vote définitif. Le projet initial contenait une amnistie qui fut éloignée par les parlementaires. D’autre part, la grâce amnistiante de Bouteflika a l’avantage d’amnistier restrictivement, c’est-à-dire conditionnellement, des personnes dont la liste est tenue secrète, alors qu’une amnistie classique ne pouvait être que générale. Ce texte allie une mesure prévue pour être générale à la volonté de n’en faire bénéficier que quelques uns.
Ainsi, on ne peut dire que la portée le décret présidentiel s’apparente beaucoup plus à une amnistie qu’à une grâce. Mais inversement, il demeure conditionnel et restreint à une liste de personnes nommément désignées, donc il se détache de l’amnistie et se rapproche de la grâce. Mais ce n’est qu’apparence. Beaucoup des personnes qui figurent sur l’annexe du décret pour en être les bénéficiaires ont sûrement été jugés et condamnés par contumace (in abstentia). La grâce aurait suffit pour mettre fin à l’exécution des peines. Une amnistie a le même avantage et, en plus, éviterait la poursuite de ceux qui n’ont pas fait l’objet de décisions de condamnation. C’est cette vertu pratique de la grâce amnistiante qui a retenu l’attention, car elle répondait exactement à la volonté politique de résoudre un cas d’espèce. Au diable le juridisme devant la raison d’Etat.
Tout le monde connaît la circonstance qui avait conduit des milliers de jeunes à se rebeller et à prendre les armes contre l’autorité de fait. Un crime de haute trahison a été commis, un crime qui a porté la consternation dans de millions de coeurs, et plus profondément dans ceux qui combattent depuis toujours pour la liberté. Leur opposition unanime au coup d’Etat de janvier 1992 a été qualifié d’opinion perverse par ses auteurs et leurs complices, et combattue par l’appel au lynchage et aux crimes de masse. La nation tout entière a porté la peine et supporté les conséquences de la décision funeste prise par une poignée de généraux. Aujourd’hui, ce crime est reconnu comme étant une simple « violence » nécessaire au maintien du régime « démocratique », mais une violence quand même. Cet hommage mesuré à la vérité et à la simple justice méritait une traduction légale à même de tempérer la colère des vraies victimes. On les rappelle donc sans qu’elles risquent le reproche judiciaire, parce que l’on considère, politiquement parlant, que la violence dont elles furent victimes était une excuse absolutoire de leurs excès, si tant est qu’ils les auraient commis, puisque de nombreuses sources les attribuent plutôt aux services secrets du régime.
Mais quelle valeur attribuer à un décret présidentiel semblable qui pourra, à l’avenir, prétendre absoudre le caractère illégal de crimes éminemment graves tels que les massacres collectifs de personnes, les exécutions extrajudiciaires, les disparitions forcées, la torture, la déportation etc. D’après le droit international pénal, ces infractions sont constitutives de crimes de guerre et de crimes contre l’humanité, voire de génocide donc imprescriptibles et non amnistiables. L’Algérie a adhéré à l’ensemble des textes internationaux définissant les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité et le génocide. Dés lors, quelque soit la valeur – législative ou réglementaire – de ce décret, il ne saurait contrevenir au droit international que l’Algérie a déjà fait sien. Tout dépendra alors de l’insertion de ce décret dans un programme de paix. Nulle part ailleurs, un processus de paix réussi, aussi complexe soit-il, n’a ouvert la voie à l’impunité. La réconciliation a pour condition la justice, et celle-ci est tributaire de la vérité, et non l’oubli. Les nations qui n’ont pas désigné les coupables n’ont jamais fini de panser leur plaie. C’est à cette condition que le pardon peut être accordé, pas par l’Etat mais individuellement par ceux qui ont souffert. En effet, la sanction du crime, par l’Etat, c’est une autre histoire. Mais les responsabilités doivent être dites non seulement pour consolider la paix, mais pour enraciner la culture de non violence. Bouteflika ne peut pas à lui seul absoudre le pouvoir et ses escadrons de la mort pour une raison supérieure d’Etat, ou encore parce qu’il aura absous les adversaires du régime issu du coup d’Etat.
