Réflexions sur l’avant-projet de loi sur les hydrocarbures

Réflexions sur l’avant-projet de loi sur les hydrocarbures

Par Hocine Malti*, Le Quotidien d’Oran, 24-26 novembre 2002

1ère Partie

Privatisera, privatisera pas ? La question de la privatisation de la Sonatrach secoue depuis plusieurs semaines déjà le Landerneau politique algérien. Tour à tour, le ministre de l’Energie, le Premier ministre et le Président de la République ont affirmé que le projet de loi sur les hydrocarbures, qui devrait être bientôt présenté au Parlement, n’avait pas pour but la privatisation de l’entreprise nationale. Rien n’y a fait, ils n’ont pas réussi à convaincre l’opinion nationale.

Qu’en est-il au juste ? Bien que, nulle part dans le texte de l’avant-projet de loi tel qu’établi par le ministère de l’Energie et des Mines, il n’est clairement question de la cession de tout ou partie de l’actif de la Sonatrach à une entité privée, il n’en reste pas moins que:

· Il y a une privatisation rampante de l’entreprise, que l’on n’ose pas avouer.
· Plus grave encore, c’est la privatisation de toute l’activité pétrolière qui se prépare.
· Enfin, il est programmé une diminution notable du rôle de la Sonatrach sous couvert de « restitution à l’Etat, celles de ses prérogatives autrefois exercées par Sonatrach SPA » et de « renforcement accru et d’une pérennisation de son rôle fondamental dans la création de richesses au bénéfice de la collectivité nationale ».

Par la combinaison de ces trois actions, c’est en réalité une véritable liquidation de l’entreprise nationale qui pointe à l’horizon.

Le texte qui sera bientôt soumis à l’examen du Parlement concerne cinq activités essentielles de la Sonatrach:

I – La recherche pétrolière et l’exploitation des champs découverts ou à découvrir,
II – Le transport par pipeline,
III – Le stockage et la distribution des produits pétroliers,
IV – Le raffinage et la distribution des produits pétroliers,
V – La commercialisation du gaz.

Nous ne traiterons ici que du premier chapitre, à savoir le sort qui est réservé à la prospection et à la production pétrolières, les quatre autres n’étant, pour le moment, qu’effleurés dans le texte publié. Il est prévu de les détailler plus longuement dans des « textes réglementaires » à venir. Il y a, tout de suite là, une première question qui se pose: faut-il comprendre, au travers des termes « textes réglementaires », que le gouvernement veut éviter un nouveau passage devant la représentation nationale ? L’extrême importance de ces quatre activités nécessiterait certainement que chacune d’entre elles fasse l’objet d’une loi. Signalons néanmoins, à la lecture des quelques lignes que l’avant-projet de loi consacre aux points II à V, que c’est une remise en cause totale du rôle assumé jusque-là par la Sonatrach qui est, d’ores et déjà, annoncée, qu’une privatisation partielle, voire totale dans certains cas, est déjà prévue.

Disons, tout d’abord, « qu’il ne faudrait pas cacher la face du soleil avec un tamis », que l’ouverture annoncée ne concerne que les entreprises pétrolières étrangères, probablement les plus grosses d’entre elles, car elles sont les seules à pouvoir remplir les conditions d’éligibilité exigées et ne sont pas encore présentes en Algérie. C’est pourquoi, nous ne traiterons dans le texte qui suit que de ce cas-là.

La recherche de pétrole et de gaz et leur exploitation constituent le cœur même de l’activité de la Sonatrach. C’est dans ce domaine que l’avant-projet de loi prévoit la plus grande ouverture au capital privé. Si ce texte était adopté, la loi permettrait alors à toute entreprise, nationale ou étrangère, d’acquérir en toute propriété 70% au moins des réserves pétrolières qu’elle aurait mises à jour.

Les articles 16 à 55 du titre II qui traitent de l’amont pétrolier (upstream, en anglais) stipulent que « le contrat de recherche confère au Contractant le droit exclusif d’exercer dans le périmètre défini par ledit contrat » (article 21).

Qui peut être Contractant ? « La ou les personnes signataires du contrat de recherche et d’exploitation ou du contrat d’exploitation » (article 4).

Qu’est-ce que ce contrat ? L’article 20, 2ème alinéa, indique que: « Pour exercer les dites activités de recherche et/ou d’exploitation, toute personne devra, au préalable, conclure un contrat avec l’Agence nationale pour la valorisation des ressources en hydrocarbures (ALNAFT), conformément aux dispositions de la présente loi ».

Quelles sont ces dispositions ? Elles sont énumérées dans les articles 22 à 55, à l’exception du seul article 45 qui, lui, traite du rôle dévolu à la Sonatrach. Elles sont de nature technique, financière ou administrative.

Qu’est-ce qu’une « Personne » au sens de l’avant-projet de loi ? Toute personne morale étrangère, ainsi que toute personne morale privée ou publique algérienne, disposant des capacités techniques et financières requises par la présente loi et par les textes réglementaires pris pour application » (article 4).
Allons plus loin. Article 22: « Les hydrocarbures extraits dans le cadre d’un contrat de recherche et/ou d’exploitation sont propriété du contractant… »

Que prévoit ce fameux article 45 qui traite de la Sonatrach ? Il indique que « chaque contrat de recherche et d’exploitation contiendra une clause qui ouvrira à Sonatrach SPA, quand elle n’est pas contractant, une option de participation pouvant atteindre trente pour cent (30%), sans être inférieure à vingt pour cent (20%). Cette option devra être exercée au plus tard 30 jours après l’approbation par ALNAFT du plan de développement de la découverte commerciale ».

En résumé, toute entreprise pétrolière étrangère, ayant les capacités techniques et financières nécessaires, peut passer contrat avec ALNAFT pour l’exploitation de champs pétroliers algériens. Elle a l’obligation de concéder entre 20% et 30% de participations à la Sonatrach. Cette dernière dispose alors d’un délai de 30 jours pour accepter ou refuser cette offre. Dans le cas où elle la refuserait, l’entreprise étrangère deviendrait propriétaire de la totalité des hydrocarbures extraits.

Dans tous les cas de figure, y compris le plus favorable à la Sonatrach, c’est l’entreprise étrangère qui détiendra le pouvoir de décision en toutes circonstances. C’est elle qui dictera la politique d’exploitation, le rythme des investissements, le rythme de production et le rythme de développement du champ concerné. Le rapport de forces dont elle bénéficie (70/30 ou éventuellement 80/20) peut même augmenter au fil des années.

Elle peut en effet imposer, tout au long de la vie du gisement, un rythme d’investissements tel que la Sonatrach ne pourrait pas suivre et se retrouver donc avec un pourcentage de participation inférieur à celui annoncé au départ.

Pour juger de l’importance de l’ouverture accordée par cet avant-projet de loi à des partenaires étrangers éventuels, comparons-le à la situation actuelle.

L’exploitation des ressources pétrolières algériennes s’effectue aujourd’hui dans le cadre de la loi n° 86-14 du 19 août 1986, modifiée et complétée par les dispositions de la loi n° 91-21 du 4 décembre 1991.

En vertu de ces deux lois, « le monopole des activités de prospection, de recherche, d’exploitation et de transport des hydrocarbures appartient à l’Etat, qui peut en confier l’exercice aux entreprises nationales, conformément à la législation en vigueur » (article 3).

L’article 4 indique que « dans le cadre des dispositions particulières relatives à l’association en matière d’hydrocarbures prévues par la présente loi, des personnes morales étrangères peuvent exercer des activités de prospection, de recherche et d’exploitation d’hydrocarbures » (loi n° 91-21 du 4 décembre 1991).

Plus loin, l’article 17 stipule que « les activités de transport d’hydrocarbures par canalisations ne peuvent être exercées que par une entreprise nationale » (loi 91-21 du 4 décembre 1991).

Article 20: « Toute personne morale étrangère ne peut exercer une ou plusieurs activités parmi celles visées à l’article 4 de la présente loi qu’en association avec l’entreprise nationale concernée… » Cette association se fait dans le cadre d’un contrat entre l’entreprise nationale et la ou les personnes morales étrangères; ce contrat est approuvé par décret pris en Conseil des ministres  » (article 21).

Les articles 24 et 25 traitent de la forme d’intéressement de l’associé étranger. Ils indiquent, l’un que « quelle que soit la forme d’association retenue, le pourcentage d’intéressement de l’entreprise nationale doit être de 51% au moins » (article 24), et l’autre (article 25), que « lorsque la forme d’intéressement de l’associé étranger est celle prévue aux paragraphes 2 et 3 de l’article 22 ci-dessus, la part de production lui revenant après paiement de l’impôt sur la rémunération ne saurait, en tout état de cause, dépasser 49% de la production globale du gisement ».

Enfin, l’article 27 traite du rôle d’opérateur et indique que « sauf stipulation contraire prévue expressément dans le contrat, le rôle d’opérateur est assumé par l’entreprise nationale ».

En d’autres termes, la loi n° 86-14 donne la haute main, dans l’exploitation des gisements pétroliers, à l’entreprise nationale Sonatrach. C’est elle qui détient la totalité des droits sur les gisements pétroliers, y compris sur ceux qui auraient été découverts par une entreprise étrangère, qui aurait effectué des travaux de prospection sur ses propres deniers; elle peut, dans ce cas, céder au partenaire étranger jusqu’à 49% des droits à la production. Le rapport de forces reste néanmoins en faveur de la Sonatrach puisque, à l’inverse de ce qui est aujourd’hui proposé dans l’avant-projet de la nouvelle loi, c’est elle qui arrête la politique d’exploitation, qui détermine le rythme de production, qui programme le rythme de développement et qui fixe la masse et le rythme des investissements à consacrer au gisement, le tout en fonction des besoins et intérêts du pays. Le rôle d’opérateur lui revient à elle et à elle seule; elle peut le transférer au partenaire étranger, si elle le juge utile. On aura remarqué, au passage, que le contrat d’association de la Sonatrach avec un partenaire étranger est approuvé par décret en Conseil des ministres, donc par le Président de la République, puisque c’est lui qui préside le conseil. Cette disposition démontre toute l’importance qu’accordait la loi n°86-14 à l’acte d’association. Ce n’est pas le cas du nouvel avant-projet de loi sur les hydrocarbures qui, lui, donne à une agence relevant de l’autorité du ministre de l’Energie et au ministre lui-même le pouvoir de légiférer sur un acte autrement plus important, puisqu’il porte cession d’une parcelle de la souveraineté nationale à une entreprise étrangère.

On aura aussi remarqué qu’en vertu de cette même loi n° 86-14, et contrairement aux dispositions du nouvel avant-projet, le transport par canalisations est du ressort exclusif des entreprises nationales; de même, une société étrangère ne peut, en aucun cas, exploiter seule un gisement pétrolier ou gazier algérien.

Ce sont donc bien des changements fondamentaux qui nous sont aujourd’hui proposés. Dans le cas où cet avant-projet de loi venait à être adopté par le Parlement, il ferait grimper la participation de toute entreprise pétrolière étrangère, y compris sur les champs déjà découverts, des 49% d’aujourd’hui à 70%, 80%, voire 100%. A contrario, la part de la Sonatrach chuterait de 51% à 30%, 20%, voire 0%. N’est-ce pas là une privatisation de la quasi-totalité de l’activité pétrolière nationale qui nous est promise pour l’avenir ? N’est-ce pas aussi cela la privatisation rampante, qui n’ose dire son nom, de la Sonatrach, que nous avons mentionnée plus tôt.

Cette privatisation camouflée pourrait apparaître au grand jour si, à un moment quelconque de la vie du gisement, la Sonatrach se voyait obligée de céder à son partenaire tout ou partie de son pourcentage d’intéressement de départ, parce qu’elle n’aura pas pu suivre, par exemple, le rythme d’investissements imposé par l’associé majoritaire. Une telle situation n’est nullement théorique: elle pourrait intervenir à tout moment dans le futur; elle pourrait même être provoquée par le partenaire désireux de s’accaparer d’une plus grande partie de la production pétrolière car, ne l’oublions pas, nous avons affaire dans ce domaine à des loups, pas à des enfants de chœur. C’est tous les jours que l’on apprend que, quelque part à travers le monde, une OPA boursière a été lancée sur tel ou tel opérateur économique qui a manqué de liquidités qui lui auraient permis de faire face à ses obligations. C’est ce qui est arrivé quand Exxon a absorbé Mobil ou que Total/Elf a absorbé la compagnie belge Fina.

En dehors de cet aspect lié au sort de la Sonatrach, le fait de laisser entre les mains d’entreprises étrangères des ressources telles que le pétrole et le gaz, vitales pour le pays, des ressources stratégiques au point d’être, comme on le sait, l’objet de convoitises partout dans le monde – dans le Golfe, en Irak, en Asie centrale ou en Amérique Latine – des ressources qui sont souvent la cause de conflits ouverts ou larvés, comme c’est le cas en Irak, en Afghanistan, en Argentine ou au Venezuela, est un acte très grave. On ne peut abandonner ainsi aux mains d’entreprises privées étrangères, quelle que soit la noblesse des sentiments dont elles seraient animées, des ressources qui font vivre aujourd’hui 30 millions d’Algériens et 40 ou 50 demain.

Le pétrole et le gaz sont pour l’Algérie, non seulement une source de revenus vitale, mais aussi une garantie d’indépendance. Les laisser entre les mains d’entreprises privées étrangères équivaut à reconnaître que le pays est incapable de gérer par ses propres moyens la colonne vertébrale de son économie, la denrée sur laquelle est assise sa souveraineté. Si l’on est prêt aujourd’hui à consentir ce sacrifice, que l’on nous explique alors pourquoi la guerre d’indépendance a duré près de 6 ans de trop, puisque c’est la découverte du pétrole au Sahara en 1956 qui a fait que le conflit avec le colonialisme français ne s’est achevé qu’en 1962.

Les hommes qui sont aujourd’hui au pouvoir en Algérie le savent parfaitement bien, puisqu’ils ont vécu dans leur chair cette période de l’histoire du pays. Qu’ils nous disent alors pourquoi ils sont aujourd’hui prêts à sacrifier aussi allègrement cette souveraineté pour laquelle ils se sont tant battus.

Il est sûr que le monde a changé, tout comme il est certain que les règles de l’économie mondiale sont aujourd’hui différentes de ce qu’elles étaient par le passé. Il est également mondialement admis que la gestion des affaires par le secteur privé donne, dans une majorité de cas, de meilleurs résultats que la gestion par l’Etat. Il est néanmoins tout aussi clair que l’on ne peut sacrifier sa souveraineté sur l’autel de la seule rentabilité économique.

Car les intérêts de l’Etat et ceux de l’entreprise privée, étrangère de surcroît, sont, dans ce domaine particulier du pétrole et du gaz, aux antipodes les uns des autres. Pour la société pétrolière, le pétrole et le gaz sont une source de revenus énormes qui se mesurent en milliards de dollars. Pour elle, une bonne opération, c’est celle qui génère le profit maximum dans le plus court laps de temps.

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Réflexions sur l’avant-projet de loi sur les hydrocarbures

2ème partie

L’EXEMPLE DES AUTRES PAYS DE L’OPEC

Aucun des pays membres de l’Opec n’a, à ce jour, procédé à la privatisation de sa compagnie nationale. Ils sont quelques-uns seulement à autoriser les partenaires étrangers à détenir une partie des ressources pétrolières nationales dans le cadre d’une association avec la société nationale.

Pour l’Etat, les intérêts sont totalement différents de ceux de l’entreprise privée, étrangère de surcroît,. En dehors de cet aspect économique, purement mercantile commun aux deux, l’Etat est, lui, motivé par la pérennité de l’infrastructure du pays, par le bien-être de ses citoyens, par son poids politique sur la scène mondiale, par ses relations internationales et bien d’autres considérations encore. C’est en vertu de chacun de ces critères que les chemins de fer français continuent d’être, à ce jour, propriété de l’Etat français, que l’Arabie Saoudite a le poids qui est le sien dans le monde, que les Norvégiens ont déjà, à deux reprises, rejeté par référendum l’adhésion à l’Union européenne ou que la Suède possède aujourd’hui le meilleur système social au monde, malgré que la contribution financière de chaque citoyen à ce système soit très lourde.

C’est pour satisfaire ce souci de pérennité de l’infrastructure que le Canada ou l’Etat du Texas, aux Etats-Unis, ont introduit dans l’industrie pétrolière la notion de conservation des gisements et tiennent, contre vents et marées, à son application la plus stricte. Certes, l’avant-projet de loi, objet de cet examen, prévoit qu’avant d’obtenir le droit à l’exploitation, tout contractant devra satisfaire aux conditions du cahier des charges, telles qu’établies par ALNAFT. Mais un gisement pétrolier est un objet vivant, un être qui évolue, dont les caractéristiques varient en permanence et que l’on ne découvre totalement qu’avec le temps. Ce n’est qu’une fois que l’exploitation d’un champ pétrolier a cessé que l’on peut dire que, dans une certaine mesure, on le connaît, car cette connaissance n’est jamais absolue.

Un gisement pétrolier n’est pas une usine, un avion, un barrage ou un tout autre ensemble industriel que l’on réalise selon un cahier des charges bien déterminé. C’est, en effet, à quelques milliers de mètres sous terre, sur une superficie de plusieurs kilomètres carrés, à travers un volume de roches de natures diverses et variées de plusieurs millions de mètres cubes, que se déroulent des opérations thermodynamiques qui englobent souvent trois fluides (pétrole, gaz et eau) et concourent à la production pétrolière. On n’a pas encore découvert, à ce jour, le moyen de savoir quelles conséquences pouvait avoir l’extraction de X mètres cubes de pétrole d’un puits déterminé, sur les quantités situées dans une autre zone du gisement, à plusieurs kilomètres de là.

Il faut attendre 40 ans, 50 ans, voire plus pour connaître avec précision les quantités de pétrole que l’on aura extraites d’un gisement donné. C’est dont un leurre que de penser que l’on pouvait, quelques décennies auparavant, c’està- dire au démarrage de l’exploitation, en connaître les réserves, les quantités de pétrole que l’on en sortirait et encore moins le rythme auquel elles seraient produites. L’exploitant lui-même ne peut, à cette date-là, fournir que des approximations grossières. A fortiori, l’organe de contrôle, ALNAFT ou un autre, est encore moins en mesure de juger de l’exactitude des chiffres. Il en est ainsi de l’exploitation pétrolière et on n’y peut rien. Ce n’est qu’au cours des années qui s’ensuivent que l’on peut, au jour le jour, améliorer ses connaissances sur un gisement. Le texte de l’avant-projet de loi prévoit un contrôle annuel, par ALNAFT, des opérations d’exploitation, essentiellement basé sur les budgets qui lui seront soumis par les contractants. Alors, de deux choses l’une:

– Soit le contrôle d’ALNAFT est un contrôle léger, de routine, purement administratif, auquel cas il n’était nullement nécessaire de « pondre » une nouvelle loi pour confirmer ce qui existe déjà, puisque les organes administratifs et techniques du ministère de l’Energie et des Mines effectuent aujourd’hui ce contrôle, conformément aux lois déjà existantes.

– Ou alors, deuxième cas de figure, ce contrôle s’effectue au jour le jour, avec des rencontres fréquentes entre le contractant et l’organisme de contrôle et nécessite des discussions, voire des négociations sur la politique d’exploitation envisagée par le contractant. Dans ce cas, ALNAFT se transformera en une nouvelle Sonatrach, avec cependant une différence fondamentale par rapport au rôle que joue cette dernière aujourd’hui.

Aujourd’hui, la Sonatrach détient la majorité au sein de toute association avec des partenaires étrangers. De ce fait, c’est elle qui fixe la ligne politique à suivre. Ce ne sera pas le cas demain pour ALNAFT qui, elle, n’aura aucune participation financière directe dans l’exploitation et ne pourra donc émettre rien d’autre que des recommandations d’ordre général que le contractant sera libre de suivre ou pas. Il faudrait arriver à un cas d’extrême gravité pour qu’elle puisse éventuellement sanctionner ce dernier par une suspension ou un retrait de l’autorisation d’exploitation. Ceci reste un cas rarissime, quasiment impossible, aux conséquences tellement imprévisibles quelle ne s’y hasarderait pas.

Citons à ce propos l’exemple déjà vécu par l’Algérie en 1968. A cette date, l’administration chargée du contrôle des opérations d’exploitation à travers le Sahara, la Direction de l’énergie et des carburants (DEC), avait demandé puis ordonné à la société CREPS (Compagnie pour la recherche et l’exploitation des pétroles au Sahara), de diminuer la production du champ de Zarzaïtine, dans la région d’In Amenas, par la fermeture de certain puits: le rythme effréné de production imposé, à l’époque, par la société en question avait causé de graves dommages au gisement, dont certains irréversibles. La CREPS avait refusé d’obtempérer, ce qui avait obligé la DEC à faire appel à la force de la loi pour mettre en application les mesures de conservation préconisées. En réponse, la société avait assigné l’Etat algérien en justice devant un tribunal international, tel que cela est prévu dans l’avant-projet de loi sur les hydrocarbures, en invoquant l’argument selon lequel il lui appartenait, en sa qualité d’industriel, titulaire de l’autorisation d’exploitation du champ, de fixer le rythme auquel elle entendait produire les quantités de pétrole dont elle était propriétaire. La procédure avait duré plusieurs années, sans que le tribunal international ne tranche définitivement la question. L’Etat avait dépensé de grosses sommes d’argent pour fournir, sans succès, les témoignages d’experts de diverses nationalités, algérienne mais aussi américaine et soviétique. Le problème n’a été définitivement réglé – politiquement s’entend – qu’avec les nationalisations de 1971. Le mal avait cependant été fait et les dommages occasionnés au champ de Zarzaïtine n’ont, bien entendu, pas disparu avec la signature de l’accord qui avait suivi la nationalisation de 51% des avoirs de la société en question. Cet exemple illustre bien l’impuissance de tout organisme de contrôle administratif, tandis que la société nationale, présente à 51% ou plus au sein d’une association, a, elle, le pouvoir de dicter la politique d’exploitation, en adéquation avec les intérêts nationaux. L’entreprise nationale reste cependant un opérateur industriel, qui a pour vocation de faire des profits et de créer des richesses. Les compagnies pétrolières internationales comprennent parfaitement cela et admettent tout à fait normalement cette situation.

Alors, pourquoi vouloir absolument mettre fin à un système reconnu mondialement, aussi bien dans les pays producteurs de pétrole que dans un grand nombre de pays consommateurs ? Il n’est pas question de s’étendre ici sur les conséquences économiques et sociales qu’entraîneraient l’adoption et la mise en application de l’avant-projet de loi sur les hydrocarbures. Les experts économiques ou les leaders politiques sont mieux placés pour parler des vagues de licenciements que cela occasionnerait, de l’augmentation du taux de chômage que cela entraînerait, de l’aggravation du niveau de la violence et de l’extension du niveau de la corruption que cela causerait. Les compagnies pétrolières opérant en Algérie sont mieux à même de dire combien de fonctionnaires ripous et d’employés véreux elles doivent « arroser » pour faire avancer le traitement de leurs dossiers et régler leurs affaires. Nous essayerons, par contre, de voir, à titre de comparaison, comment les choses se passent dans d’autres pays.

-l A tout seigneur tout bonheur. Commençons par le plus gros d’entre eux, l’Arabie Saoudite. Comme on le sait, l’Aramco, qui était à l’origine une compagnie à capitaux privés américains, s’est transformée en entreprise nationale après le rachat, dans le courant des années 70, par le gouvernement saoudien, des parts des différents associés étrangers. Depuis, l’Aramco, qui avait jusque-là un quasi-monopole sur la production pétrolière saoudienne, a continué à bénéficier du même statut sous le contrôle direct de l’Etat cette fois-ci. Il existe néanmoins des associations dans lesquelles des compagnies pétrolières internationales sont partie prenante, mais la loi saoudienne limite à 49% la participation étrangère. Et pourtant, on trouve présent en Arabie Saoudite « du beau monde ». Les plus grandes compagnies pétrolières mondiales sont là: AOC, BP, Conoco, Eon/Mobil, Occidental, Philips, Shell, Texaco, Total/Elf/Fina. Elles ont toutes une certaine activité dans le pays et sont totalement satisfaites de leur sort. Si l’upstream (l’amont) est réservé à l’Aramco, le downstream (l’aval), c’est-à-dire le secteur de la transformation du pétrole et du gaz, est occupé par une autre entreprise nationale, la SABIC, qui le contrôle à concurrence de 70%.

– Au Koweit, c’est la constitution qui interdit purement et simplement à tout étranger de détenir un droit de propriété sur les ressources minières du pays. Ici aussi, le monopole de l’exploitation pétrolière est accordé à la compagnie nationale, la KOC, qui a cependant des accords d’association avec des entreprises étrangères, l’un n’empêchant pas l’autre (accords basés sur le principe du partage de production (production sharing agreement)). Ce type d’accord que l’on retrouve dans beaucoup de pays, y compris l’Algérie, donne accès au partenaire étranger à une partie de la production, mais nullement le droit de propriété, partiel ou total, du gisement dont elle est issue. La politique mise en place depuis 1975 par le gouvernement koweitien limite la participation des compagnies étrangères à la fourniture d’assistance technique, à la construction d’objectifs industriels et à la fourniture de services dans le cadre de contrats à durée limitée.

– Au Venezuela, la privatisation de la compagnie nationale, la PDVSA, est également interdite par la constitution. En vertu d’une loi de novembre 2001, la PDVSA est autorisée à s’associer à une entreprise étrangère dans des opérations d’exploitation et de production à condition de détenir au minimum 51% d’intéressement au sein de ladite association.

– En Iran, c’est également la constitution qui interdit d’accorder à une entreprise étrangère un droit de propriété quelconque sur les ressources pétrolières du pays, que ce soit par un système de concession ou dans le cadre d’une quelconque association. Cependant, en Iran aussi, une compagnie étrangère peu exercer une certaine activité dans le domaine pétrolier, dans le cadre du système dit du « buy back ». Selon ce système, l’entreprise étrangère peut investir dans la recherche ou l’exploitation pétrolière en qualité de contractant et perçoit, à cet effet, une rémunération de la part de la société nationale, la NIOC, à laquelle sont transférées les opérations d’exploitation. Cette rémunération représente pour l’entreprise étrangère un bénéfice de l’ordre de 15% à 17%.

– En Libye, les richesses pétrolières du pays sont propriété inaliénable de l’Etat. La compagnie pétrolière nationale elle-même, la NOC, ne peut en être propriétaire. Elle a cependant un droit exclusif à l’exploitation, au développement et à la production du pétrole et du gaz libyens. La NOC est également autorisée à s’associer à un partenaire étranger, dans le cadre d’un accord de partage de production qui spécifie explicitement que l’étranger n’a aucun droit sur les ressources pétrolières proprement dites, et qu’en contrepartie des efforts techniques et financiers qu’il fournit, il a droit à une rémunération en nature qui lui assure un bénéfice de l’ordre de 15% à 20% sur sa mise.

– De même en Equateur, les ressources pétrolières du pays sont propriété inaliénable de l’Etat. Les entreprises étrangères ne peuvent exercer une certaine activité de sous-traitance que dans le cadre d’accords de partage de production.

– On retrouve exactement le même système au Qatar.

-l Au Nigéria, le plus grand pays producteur africain, une compagnie pétrolière étrangère ne peut exploiter toute seule un champ pétrolier. Elle ne peut le faire qu’en s’associant à la compagnie nationale, la NNPC, au sein d’une société mixte dans laquelle cette dernière doit détenir la majorité des actions. Ainsi, la NNPC est associée à concurrence de 55% avec Shell dans une « joint venture » et détient jusqu’à 60% de participations dans d’autres sociétés mixtes avec Eon/Mobil, Chevron/Texaco, ENI/ AGIP et Total/Elf/Fina.

– Autre pays de l’Opec, l’Indonésie accorde le monopole de l’upstream à sa société nationale, Pertamina. Le gouvernement étudie à l’heure qu’il est une éventuelle levée de ce monopole par une ouverture timide aux entreprises étrangères, tout en maintenant le contrôle des opérations aux mains de la Pertamina. Celle ouverture, si elle a lieu, interviendrait en 2003. L’association de partenaires étrangers à la production pétrolière se fait, à l’heure actuelle, comme dans bon nombre d’autres pays, dans le cadre de contrats de partage de production.

– Aux Emirats Arabes Unis, la propriété des ressources pétrolières de la Fédération revient à chacun des émirats. La compagnie nationale, l’ADNOC, étudie actuellement une ouverture limitée de l’upstream aux compagnies étrangères. La cession initiale, si elle devait intervenir, concernerait la vente de 28% des parts du plus grand champ pétrolier du pays, Upper Zakum. Parmi les compagnies intéressées par l’achat éventuel, on trouve BP, Shell, Eon/Mobil, Total/Elf/Fina et les Japonais de JODCO qui y détiennent déjà 12% de participation.

– Enfin, dernier pays membre de l’OPEC, l’Irak, que nous citerons malgré la situation particulière qui est la sienne aujourd’hui, où l’embargo et le système de « pétrole contre nourriture » qui lui sont imposés limitent sérieusement sa souveraineté. Malgré cet environnement très difficile, l’Irak réussit quand même à imposer à ses partenaires étrangers le système du « production sharing agreement ». En résumé, nous constatons qu’aucun des pays membres de l’Opec n’a, à ce jour, procédé à la privatisation de sa compagnie nationale. Ils sont quelques-uns seulement à autoriser les partenaires étrangers à détenir une partie des ressources pétrolières nationales dans le cadre d’une association avec la société nationale. Dans ce cas, cette dernière garde la haute main sur la conduite des affaires grâce à un pourcentage d’intéressement égal à 51% au moins. Dans leur très grande majorité, les pays producteurs autorisent l’association de partenaires étrangers à l’exploitation de leurs richesses pétrolières dans le cadre de « production sharing agreements » (contrats de partage de production). Ce sont des mécanismes complexes qui ouvrent droit à la cession, à l’associé étranger, de certaines quantités du pétrole qu’il aura mises à jour et produites en investissant ses propres ressources financières pour le compte de l’entreprise nationale, qui reste propriétaire exclusif – si ce n’est l’Etat lui-même – de toutes les réserves du pays. La quantité globale de pétrole ainsi mise à disposition du partenaire étranger, pendant toute la durée du contrat d’association, assure à ce dernier, en plus de la garantie d’approvisionnement, un retour sur l’investissement (rate of return, en anglais) qui varie d’un pays à l’autre, dans une fourchette de 15% à 20%. C’est dire que, si l’avant-projet de loi sur les hydrocarbures qui nous intéresse venait à être adopté par le Parlement, l’Algérie serait un cas unique au sein de l’Opec et même en dehors de cette dernière. Comme dit l’adage algérien, « certains apprendraient le métier de la coiffure sur la tête des orphelins ». Pauvre Algérie !

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Réflexions sur l’avant-projet de loi sur les hydrocarbures

Suite Et Fin

Voici la situation dans les autres pays producteurs de pétrole

· La Russie est un très gros producteur de pétrole, en dehors de l’Opec. Il est le pays qui a subi les plus fortes pressions de la part des lobbies pétroliers américains et de l’administration américaine pour libéraliser sa réglementation dans le domaine de l’énergie. L’autre pression qu’a subie le gouvernement russe a été celle de la mafia politico-financière nationale qui a profité du démantèlement de l’URSS pour constituer quelques empires financiers.

La libération du secteur a connu deux phases:

– Une première transformation verticale a eu lieu en 1993. Elle a permis la création d’un certain nombre de compagnies pétrolières érigées en SPA, au capital entièrement détenu par l’Etat. Il s’agit de Lukoil, Yucos, Surgutneftegaz, Tyumen Oil, Tatneft et Sibneft.

– Une seconde transformation, lancée en 1999, a permis, à ce jour, une première cession au secteur privé de 9% de participations dans Lukoil, suivie d’une seconde cession de 6% dans la même société en février 2002.

En dehors de ces 15% de capital privé, toute l’industrie pétrolière russe reste dominée par l’Etat.

Le gouvernement russe a lui aussi adopté le système de contrat de partage de production, qui n’a cependant pas très bien marché, car ce type de contrat nécessite des aménagements au niveau de la collecte de l’impôt sur les sociétés, aménagements qui n’ont pas été mis en place correctement et à temps. Au final, très peu de choses ont changé depuis l’époque soviétique. La grande nouveauté reste cependant l’apparition brusque de très grosses fortunes et la corruption qui fait des ravages à tous les niveaux.

· Un autre gros producteur de pétrole hors Opec, l’Egypte, a lancé, dès le début des années 90, un programme de privatisation tous azimuts (l’Infitah), dont restent cependant exclues, à ce jour, des entreprises considérées par le gouvernement égyptien comme stratégiques, parmi lesquelles on trouve la compagnie nationale des pétroles, l’Egyptian General Petroleum Corporation (EGPC) et la toute nouvelle entreprise nationale du gaz, l’Egy-Gas.
C’est pourquoi l’EGPC contrôle aujourd’hui toute l’industrie pétrolière égyptienne et est, de surcroît de par la loi, la seule compagnie autorisée à exporter ou importer du pétrole brut et des produits pétroliers. L’EGPC est présente aussi bien dans l’upstream (exploration et production) que dans le downstream (raffinage et transformation des hydrocarbures).

· Le Mexique est un exemple très intéressant, en ce sens que, bien que non membre de l’Opec, il n’en a pas moins un poids important dans la bataille des prix menée par l’Organisation: c’est la présence du Mexique et de la Russie aux côtés des pays membres de l’Opep qui a permis à cette dernière de maintenir depuis quelque deux années déjà le prix du brut aux alentours de 25 $ le baril. Le Mexique a une autre particularité intéressante, à savoir qu’il est voisin du géant américain et qu’il est, tout comme lui, membre du marché commun nord-américain (NAFTA: North American Free Trade Association). Malgré cet « encombrant » voisinage, le Mexique continue d’exploiter ses richesses pétrolières exclusivement à travers l’entreprise nationale PEMEX, considérée par tous les Mexicains comme le symbole de la souveraineté et de l’indépendance nationales. L’industrie pétrolière mexicaine a été nationalisée dès 1938 et regroupée au sein de la PEMEX, à laquelle la constitution accorde le droit exclusif à l’exploitation des ressources pétrolières du pays.
Sous la très forte pression US, le nouveau président Vicente Fox, élu à la tête du pays en avril 2000, avait promis durant la campagne électorale qui l’a menée au pouvoir un début de privatisation. Une fois élu, il a dû cependant faire marche arrière, face à l’opposition farouche de la population et à la très forte mobilisation de l’opinion publique et des partis politiques. Pour satisfaire les demandes pressantes des compagnies et de l’administration américaines qui continuent à se manifester, il a récemment entamé une action de modernisation et de plus grande efficacité de l’appareil de la PEMEX.

· Il n’est pas jusqu’à la Norvège, grand pays producteur de pétrole et de gaz du nord de l’Europe, qui ne s’oppose à la privatisation totale du secteur de l’énergie. Il existe trois grandes compagnies pétrolières norvégiennes:
– Statoil, la n° 1 en Norvège, qui appartient à 100% à l’Etat;
– Norsk Hydro, deuxième compagnie norvégienne de par les réserves qu’elle contrôle, qui appartient en majorité à l’Etat;
– Saga Petroleum, qui était la seule compagnie privée du pays, a été rachetée en 1999 par Norsk Hydro.
A côté de ces trois compagnies, se trouve un holding financier, le State Direct Financial Interest, qui regroupe les participations financières de l’Etat dans différents secteurs de l’économie. Ce holding est piloté par Statoil, détient des intérêts dans 150 champs de pétrole et de gaz et contrôle environ 40% de la production totale norvégienne. Quant aux 60% restants, ils sont également contrôlés par l’Etat, soit au travers de participations minoritaires, soit grâce à une réglementation et des organes de contrôle gouvernementaux, certainement plus efficaces que ceux existants ou à venir en Algérie.

· Un seul pays fait exception à la règle, c’est un pays qui a souvent été cité, ces derniers temps, par la presse et les hommes politiques algériens: il s’agit de l’Argentine.
Pour satisfaire aux exigences du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale, le gouvernement argentin a dû vendre, en 1999, la Compagnie nationale des pétroles, la YPF, à la société espagnole Repsol. La nouvelle compagnie qui en a résulté, la Repsol-YPF, est ainsi devenue la première entreprise espagnole en termes de revenus, tous secteurs confondus. Repsol-YPF a aujourd’hui une position dominante en Argentine, dont la production pétrolière avoisine les 40 millions de tonnes par an. Quant à la situation du pays qui s’en est suivie, on ne la connaît que trop bien.

A travers tous ces exemples, on constate que, sous toutes les latitudes, sous tous les régimes, le pétrole et le gaz sont considérés comme denrées stratégiques, vitales pour l’économie du pays, que l’Etat doit impérativement préserver et contrôler. On a vu également que dans bon nombre de pays, c’est la constitution elle-même qui interdit la cession de tout ou partie des avoirs de l’entreprise pétrolière nationale.

Il n’empêche que, partout à travers le monde, il existe une coopération technique et financière, même avec les gros mastodontes du secteur tels que les Exxon/Mobil, Texaco, Conoco et autres. Cette coopération visiblement satisfait les besoins des uns pour l’acquisition de la technologie moderne et l’accès aux sources de financement étrangères, et les besoins des autres pour l’approvisionnement régulier et sans entraves en pétrole et en gaz. Elle se fait généralement au travers de contrats de partage de production (les fameux PSA), comme il en existe encore aujourd’hui en Algérie. Ces contrats assurent également aux partenaires étrangers une rémunération correcte du capital investi et satisfont au critère de contrôle de la politique d’exploitation des richesses nationales par le pays hôte.

La question qui se pose alors est celle de savoir pourquoi le gouvernement algérien tient-il, tout d’un coup, tellement à céder 70% au moins des richesses pétrolières du pays à des entreprises privées ? Répétons, encore une fois, qu’il s’agira très probablement d’entreprises étrangères, puisque même les gros groupes industriels algériens ne peuvent rivaliser, ni financièrement et encore moins techniquement avec les grandes compagnies mondiales déjà citées.

S’agit-il d’exigences de la Banque mondiale et/ou du Fonds monétaire international, dont seul le gouvernement est au courant et qu’il n’aurait pas portées à la connaissance de l’opinion publique nationale ? Autant que l’on sache, la situation financière du pays est saine, la dette extérieure est en baisse constante et les réserves en devises n’ont jamais été aussi importantes.

Qu’en est-il alors ? Si pressions il y a de la part des organismes internationaux, elle n’est donc pas d’ordre financier, elle serait alors politique. Cela signifierait qu’il s’agirait de rétablir la mainmise économique et politique des lobbies pétroliers internationaux sur le pays, 40 ans après l’indépendance et 30 ans après la nationalisation des pétroles.

Faut-il interpréter cette action comme l’une des facettes de la nouvelle politique américaine, née au lendemain des attentats de New-York et de Washington du 11 septembre 2001, aux forts relents de pétrole ? Il est certain que les récentes visites à Alger de certains hauts responsables américains du secteur de l’énergie et les déclarations qu’ils ont faites à cette occasion, accréditent cette thèse.

Pourquoi avoir alors choisi l’Algérie comme terrain d’expérimentation de cette nouvelle stratégie ? Est-ce parce que l’on considère que le pays est trop empêtré dans la lutte antiterroriste et dans ses contradictions internes pour pouvoir opposer une résistance sérieuse à de telles pressions ? Est-ce que ces pressions – si elles existent, bien entendu – sont accompagnées de contreparties ? Si oui, lesquelles ?

Si, par contre, il n’y a de pressions ni directes ni indirectes, que ce soit de la part des organismes financiers internationaux ou de la part des lobbies pétroliers, qu’est-ce qui explique alors l’insistance du gouvernement à vouloir faire adopter une telle loi ?

Est-ce que l’on considère les ingénieurs algériens incapables de maîtriser les techniques modernes et de les mettre en application en vue d’augmenter la production pétrolière du pays ? Cela ne semble pas non plus être le cas, puisque le ministre de l’Energie lui-même affirmait encore récemment, dans une déclaration à la presse, le contraire. Et puis, en vertu de quoi les techniciens algériens seraient-ils moins aptes que leurs collègues saoudiens, iraniens, indonésiens, mexicains ou vénézuéliens qui font appel à la technologie étrangère, quand ils ne la possèdent pas, sans pour autant céder le contrôle de la politique d’exploitation à l’assistant étranger ?

Est-ce que l’on considère que l’Etat algérien a mieux à faire que de consacrer de gros moyens financiers au développement de l’industrie pétrolière et qu’il souhaiterait voir le secteur privé prendre le relais ? Si tel est le cas, quels sont alors ces gros projets de développement qui ont vu le jour ces dernières années ? L’hydraulique ? On manque d’eau un peu partout en Algérie ! Le réseau routier ? En dehors de quelques centaines de kilomètres d’autoroute autour d’Alger, qu’est-ce qui a été fait dans ce domaine ? Le logement ? Les fréquentes émeutes auxquelles on assiste à l’occasion de l’attribution de logements sociaux démontrent le peu d’efforts faits dans ce domaine également ! On pourrait ainsi citer un grand nombre d’autres secteurs économiques dans lesquels très peu de choses ont été réalisées.

Quand bien même il serait admis que l’Etat ne tient pas à consacrer de grosses ressources financières au développement des réserves en hydrocarbures du pays, les grandes sociétés pétrolières internationales sont disposées à le faire, comme nous l’avons vu tout au long des nombreux exemples que nous avons cités, dans le cadre des schémas existants à ce jour, sans que ne leur soit accordé le contrôle majoritaire de l’industrie pétrolière algérienne.

Le schéma avancé dans cet avant-projet de loi rappelle en tous points le système qui existait en Algérie durant les années 50 et 60. C’est un système identique qui avait été mis en place par le gouvernement français au lendemain de la découverte du pétrole en 1956, et codifié dans ce que l’on appelait alors le Code pétrolier saharien. L’administration française avait cependant pris la précaution de verrouiller la situation au point que pratiquement seules les entreprises françaises avaient accès aux richesses pétrolières algériennes. Les compagnies étrangères étaient peu nombreuses au Sahara et celles qui y étaient présentes détenaient de faibles pourcentages d’intéressement dans les opérations de recherche, d’exploitation, de transport par canalisations, de stockage ou de raffinage.

Imagine-t-on, peut être, que le fait de transférer au secteur privé étranger le contrôle majoritaire va améliorer la qualité des opérations ? Qu’à cela ne tienne ! Au risque de nous répéter, disons encore une fois que l’on peut très bien sous-traiter la conduite des opérations, sans en céder le contrôle.

Rappelons quand même, à ce propos, que la privatisation des chemins de fer britanniques a causé, au cours des dernières années, beaucoup plus d’accidents mortels et de déraillements que durant toute les années où les chemins de fer appartenaient à l’Etat. Quant au confort du passager, n’en parlons pas. Il faut avoir testé « le parcours du combattant » auquel doit se livrer le voyageur qui veut traverser le pays, trimballé qu’il est d’une compagnie à l’autre, pour juger le « plus » qui lui a été ramené grâce à la privatisation.

Toujours à titre d’exemple, citons le cas des dégâts causés par la dérégulation de l’énergie électrique dans l’Etat le plus riche et le plus développé des Etats-Unis, la Californie. Est-ce alors pour s’aligner sur la pensée unique qui prévaut plus ou moins à travers le monde quant aux « bienfaits » de la mondialisation de l’économie, que le gouvernement a opté pour le schéma qu’il compte présenter à l’approbation de la représentation nationale ? Ce n’est ni ringard, ni antinomique, ni anti-économique que de vouloir préserver le contrôle de l’Etat sur un secteur aussi vital et stratégique que l’exploitation du pétrole et du gaz.

Citons là aussi quelques exemples. Les Suisses viennent de rejeter, tout récemment, par référendum, la privatisation de la production et de la distribution de l’énergie électrique dans leur pays. En France, à la fin du mois d’octobre dernier, les pilotes de la compagnie aérienne nationale Air France ont déclenché une grève pour s’opposer à la privatisation de leur compagnie. Et pourtant, on peut, sans crainte de se tromper, dire que le transport aérien est moins stratégique pour la France que ne l’est l’industrie pétrolière pour l’Algérie. Toujours dans le domaine du transport aérien et en Suisse également, ce sont des intérêts nationaux et des banques suisses qui sont venus au secours de Swissair après sa faillite catastrophique de 2001. C’est une autre entreprise nationale, Crossair, qui a repris l’activité; pas un seul instant il n’a été question de la céder à des intérêts étrangers.

On peut citer encore un grand nombre d’autres exemples, dont ceux de France Télécom, de Vivendi Universel ou de Thomson d’il y a quelques années, à travers lesquels on constate à quel point les employés, les usagers et/ou l’Etat font tout ce qui est en leur pouvoir pour maintenir dans le giron français des activités aussi importantes que les télécommunications, la distribution de l’eau, la culture ou la haute technologie.

Quelles que soient les raisons qui ont motivé la démarche du gouvernement, les exemples et arguments que nous avons cités montrent tous qu’il fait fausse route. La situation intérieure du pays est très difficile: les rouages économiques sont certainement bien grippés et, parmi eux ceux de la Sonatrach, grincent très probablement. Alors, c’est ce mal là qu’il faut traiter.

Il faut améliorer le fonctionnement de l’entreprise nationale, moderniser ce qui doit être modernisé, rehausser les capacités des cadres et techniciens en les initiant aux techniques les plus récentes en matière de productivité et de gestion, insuffler peut-être un souffle nouveau, revoir peut-être l’architecture interne. Mais, de grâce, cessons de penser que l’étranger fera pour nous ce que nous ne sommes pas en mesure de faire pour nous-mêmes. L’étranger qui viendra n’agira que dans le but de satisfaire ses besoins et intérêts propres, ce qui est tout à fait respectable et honorable. Ce sera un entrepreneur industriel, pas une oeuvre de charité, mû par le seul désir de gagner beaucoup d’argent, le plus rapidement possible. Les problèmes de l’Algérie ne seront certainement pas son souci premier.

Alors, retroussons nos manches, remettons en marche ce qui avait peut-être tendance à faire du surplace, ne nous laissons pas gagner par le découragement et surtout ne commettons pas l’irréparable.
Quant à vous, messieurs les députés et sénateurs, on ne vous apprendra rien en vous disant que vous portez une très lourde responsabilité sur vos épaules. Si vous deviez, qu’à Dieu ne plaise, voter « oui » pour ce projet, vous aurez adopté des dispositions irréversibles, vous aurez transféré entre des mains inconnues la source de revenus de tout un peuple. Vous aurez aussi créé un précédent au sein de l’Opep, vous aurez brisé une solidarité entre les pays membres de cette organisation qui, malgré les hauts et les bas qu’elle a connus, a néanmoins été un bon outil de défense des intérêts de tous ces peuples dont l’existence est directement tributaire des richesses naturelles que sont le pétrole et le gaz. Comment réagiraient alors les autres pays producteurs de pétrole ? Se lanceraient-ils dans une fuite en avant, fatale pour tous ? Le simple fait de mentionner une telle possibilité donne très froid dans le dos.
Osons quand même espérer que l’Algérie ne sera pas la lampe d’Aladin, le maillon faible qui remettrait en cause les acquis de 40 ans d’existence de l’Organisation des pays producteurs de pétrole.

* Ex-vice président à Sonatrach, chargé du secteur exploration/production
Ex-conseiller technique du secrétaire général de l’OPAEP
Ex-directeur général de l’Arab petrolium services Company