De l’ajustement structurel à l’impossible réforme de l’Etat

De l’ajustement structurel à l’impossible réforme de l’Etat

Par M. Douma, Le Quotidien d’Oran, 26 septembre 2002

Pourquoi les conditions de l’ajustement structurel ont pu être observées et non pas celles des réformes de notre organisation économique ? Question embarrassante par tous les décalages qu’elle sous-entend ? Certainement. Mais n’est-ce pas aussi parce qu’elle illustre toutes les alternatives encore irrésolues d’une stratégie de gouvernement ? C’est peut-être cela aussi.

Interpellé dernièrement sur la question, M. Benbitour trouve, dans le mode de gestion de ces dossiers, une réponse de type méthodologique mais grosse de bien de sous-entendus. Pour cet ancien Chef du gouvernement bien au fait de la question, l’application des recommandations du FMI a pu se faire grâce à l’engagement d’une équipe restreinte, ayant la confiance des cercles significatifs du pouvoir et travaillant dans une quasi-clandestinité. A l’abri des contingences et des faux enjeux de pouvoir, cette équipe aurait pu ainsi mettre sereinement en place le dispositif nécessaire à l’exécution des mesures conditionnelles à l’ajustement structurel. De manière d’ailleurs relativement facile, dans la mesure où il s’agissait de mesures réglementaires (décrets exécutifs) à caractère macro-économique et ayant de ce fait peu d’incidences directes et immédiates sur le fonctionnement social de l’économie.

Cela était d’autant plus réalisable que la quasi-totalité des recettes de l’Etat provenait des hydrocarbures et que leur mode de répartition relevait de la seule loi de finances, c’est-à-dire de la seule volonté d’un gouvernement non soumis à l’époque au moindre contrôle parlementaire. D’ailleurs et jusqu’à ce jour, le contenu des accords avec le FMI et les conditions de leur mise en oeuvre, relève d’une réserve pas toujours bien comprise et d’une pudeur vécue inconfortablement par bien des acteurs.

Interprétation fonctionnaliste et foncièrement technocratique? Sans doute. Elle invite quand même à une autre lecture, en suggérant, notamment, que l’application des mesures d’ajustement, contrairement aux besoins de réforme de l’économie, n’altérait pas les avantages acquis d’une certaine catégorie d’acteurs en orbite autour du démantèlement des anciens monopoles. En d’autres termes, les conditions du FMI ont pu se réaliser parce qu’elles ne dérangeaient pas – du moins pas encore – l’apparition de nouvelles ambitions entrepreneuriales parmi la vague des nouveaux retraités, comme également parmi tous les candidats au rapatriement de leurs ressources en direction d’un marché de consommation encore vierge et manifestement inorganisé. Revoilà, a contrario, la thèse selon laquelle les réformes engagées depuis 1989 buteraient contre les résistances de clans opposés à la reconversion de l’économie nationale et à l’ouverture du marché algérien.

Il est vrai que le processus de réforme imaginé dès 1989, véhiculait un processus de délestage et de désengagement de l’Etat considéré comme précoce et inapproprié pour tous les gardiens de l’ancien système. Et contre tous les réflexes – réels ou supposés – de patrimonialisation des ressources de l’Etat, la seule logique économique devenait alors insuffisante pour justifier le rapide démembrement des entreprises publiques et encore moins rassurer sur les conséquences sociales d’une marchandisation du capital de l’Etat.

S’est alors mise en place une stratégie à deux vitesses. L’une cherchant à tempérer toutes les méfiances envers un Etat encore englué dans ses anciennes contradictions pour libérer les initiatives et alléger ses pesanteurs bureaucratiques. L’autre, visant à répondre à une attente de l’Etat, une attente exprimée par des catégories sociales d’autant plus exigeantes qu’elles abritaient les risques d’une violence irrésistible. Aussi, entre les exigences au changement de l’une et les impératifs de stabilité et de continuité de l’autre, se sont déclinées toutes les formes d’une gestion pacificatrice de leurs contradictions.

Par moment, et hypothéquant l’introduction des entreprises publiques dans la concurrence, s’est bizarrement renforcée la pénalisation des risques commerciaux (harcèlement judiciaire contre les gestionnaires), la congélation des circuits bancaires (conflit autour du rôle de la Banque Centrale) et le renforcement de la bureaucratie économique (renforcement du contrôle d’opportunité et de tutelle sur les entreprises d’intérêt public). Mais, par-dessus ces formes d’hésitation, s’est maintenu et réaffirmé à chaque fois le désir de réforme et la nécessité d’adapter l’organisation de notre économie aux exigences de la mondialisation et des nouveaux défis liés à la concurrence. Ainsi, le besoin de réforme ne fut jamais mis en question. Seules, les séquences d’une mise en oeuvre socialement tolérable, s’inscrivant dans la durée, et sans mettre en péril le besoin d’ordre de l’Etat, polarisèrent le débat et multiplièrent les alternatives… Entre anciens acteurs institutionnels et nouveau système à construire, se sont ainsi multipliés les décalages conceptuels et idéologiques et, par voie de conséquence, les conflits à propos de la nature des missions de l’Etat et la forme de son gouvernement…

Certes, la fragilisation de l’autorité de l’Etat par la violence terroriste recommandait moins de prise de risques et plus de préoccupations de stabilité fonctionnelle et organisationnelle. La dictature des urgences faisant dans ces conditions office de politique gouvernementale. Mais plus concrètement, les incapacités du système à se transformer aussi rapidement et aussi profondément, procédaient également de l’indigence de notre culture de l’Etat, des retards et des déséquilibres de notre niveau de socialisation des idées nouvelles et également – nous dirons surtout – des difficultés objectives de devoir déconstruire l’ancien système (organisation «socialiste» de l’économie) en reconstruisant son contraire – et pire difficulté – sur ses décombres (libéralisme). Ce sont tous les segments de la formation économique et sociale qui se trouvent ainsi en examen et en même temps.

Aussi, on ne peut raisonnablement polariser les réticences au changement au seul niveau des conflits de pouvoir ou à propos d’une répatrimonialisation des ressources de l’Etat. Comme on ne peut incriminer la seule incapacité de l’administration d’Etat à se repenser de l’intérieur, ou à transformer les attentes de l’Etat en vocations managériales

C’est que par-delà les termes du débat, subsiste une évidence. Réforme de l’Etat et ajustement structurel ne constituent pas deux sphères de responsabilité hermétiques. L’une étant en même temps la condition et le résultat de l’autre. Et comme on ne peut raisonnablement évaluer l’une sans tenir compte de la consistance de l’autre, il semble qu’en l’état actuel de notre questionnement, on n’aurait finalement réussi ni l’application des accords de Standbey ni réalisé nos intentions de réforme.