Le nouveau statut général de la fonction publique

Le nouveau statut général de la fonction publique

Le déclin de l’Etat et de la chose publique

El Watan, 11 septembre 2006

Lors d’une journée de réflexion faite à Alger le 2 septembre sur la rentrée organisée par le CLA et le Satef, une première lecture préliminaire des nouveaux statuts de la Fonction publique signés sous forme d’ordonnance par le président de la République a été l’objet de débat. Nous vous livrons un regard de syndicaliste sur un texte qui marque la fin d’une période de l’Etat garant de l’intérêt général et le début du déclin de l’Etat et de la chose publique.

Nouveaux enjeux, nouveaux acteurs, nouvelles missions

Le statut général de la Fonction publique publié dans le Journal officiel n°46 sous forme d’ordonnance consacre la réduction du champ de la Fonction publique, au bénéfice de nouveaux prestataires liés à l’économie de marché. C’est le déclin de l’Etat de la chose publique au profit de la marchandisation du service public livré aux lois du marché. Dans cette nouvelle culture, les premiers perdants sont les citoyens qui découvriront les conséquences de ce glissement de prérogatives au bénéfice d’autres prestataires dont l’objectif essentiel est le profit. Ainsi, l’usager devient client et le service public payant. Quant aux fonctionnaires et petits grades de l’administration publique, le nouveau statut a précarisé leur relation à l’Etat en instituant 3 collèges. Le premier représente une nouvelle classe dirigeante au-dessus de la loi avec des pouvoirs d’exception. Le second collège est composé des petits grades de la Fonction publique livrés à la merci des décisions unilatérales des nouvelles classes dirigeantes. Le troisième collège, qui a le plus subi les nouvelles réformes, est composé d’agents de l’Etat non-titulaires des non-fonctionnaires. Cette conception a affecté le fonctionnement de l’Etat garant de la chose publique et a entraîné, depuis 1990, une instabilité des institutions de l’Etat « suspendues dans un vide hégémonique » et a engendré des régimes juridiques diversifiés. D’un côté, les fonctions supérieures de l’Etat avec leurs privilèges de carrière, leur rente de situation, une retraite dorée, mais aussi un pouvoir discrétionnaire exorbitant et un partage du pouvoir. De l’autre côté, les lumpens de l’administration, les sans statut (temporaires et contractuels) avec des salaires de misère et une insécurité de l’emploi. Enfin, entre les nantis de l’administration et les sans statut, il y a tous les petits grades, ceux qui d’une manière permanente assurent le fonctionnement des services publics ; dans les écoles et les universités, les hôpitaux, l’hygiène vétérinaire, les collectivités territoriales, les administrations publiques, la Protection sociale, la sécurité publique, la culture. Cependant, le processus de décrochage de l’Etat a été contrarié par les luttes dures des syndicats autonomes de l’éducation, de la santé, de l’enseignement supérieur, des vétérinaires, des fonctionnaires des collectivités locales qui ont contraint le gouvernement à retarder ces réformes durant plus de 14 ans. Le texte actuel, promulgué sans débat, est le fruit d’un compromis entre les différents réseaux d’intérêt qui ont imposé le régime de contractualisation en conformité avec la vision du FMI et de la Banque mondiale, une dualité entre l’emploi et le grade, prélude à l’affaiblissement du corps social des fonctionnaires et des effectifs ; des dispositions d’exception pour constituer une classe dirigeante en dehors de la loi et un maquis de dispositions prévues par voies régimentaires donnant un pouvoir unilatéral de décision à l’administration sur toutes les questions concernant la carrière, les corps, la rémunération, l’évaluation… En outre, par un artifice juridique, l’actuel statut gratifie le rôle d’accompagnement des réformes du syndicat institutionnel, en lui accordant une présomption irréfragable de représentativité des salariés, tels sont les enjeux de ce texte.

Les grands traits du régime juridique des fonctionnaires

Le statut promulgué est le fruit de ce compromis qui, tout en reprenant certaines idées fortes du comité de la réforme des structures de l’Etat, a été atténué dans sa version de liquidation des acquis des fonctionnaires. Il s’articule autour des volets suivants :

Le premier, qui précise le caractère fédératif et statutaire de la Fonction publique, a été maintenu et la proposition de créer 5 collèges de fonctionnaires a été évacuée dans la version finale. Le statut qui reprend les traits généraux da la Fonction publique de l’ordonnance 66 et du décret du 23 mars 1985 caractérise la Fonction publique comme un ensemble de compétences légales que le titulaire doit exercer dans l’intérêt général et en aucune manière comme constitué par des droits patrimoniaux.

Une précarisation larvée

Toutefois, il reste que l’introduction d’un régime de contractualisation dans le chapitre 4 conçu comme une formule à combler des activités de soutien, autre que celle relevant de la conception statutaire ouvre la voie à une flexibilité de l’emploi, c’est un dégraissage des effectifs qui ne dit pas son nom, de plus de 140 000 contractuels et plus 100 000 vacataires, ces chiffres révèlent que les contractuels ne sont pas uniquement employés pour des activités d’entretien et ou de soutien, on a des exemples dans les administrations centrales, dans les établissements scolaires où ils exercent dans des postes permanents. Considérant ce type de redéploiement des effectifs, il faut s’attendre à des dégraissages de certaines fonctions d’exécution et de 25 000 à 30 000 départs annuels dans pas plus de 4 ans. Un vieillissement générationnel de la Fonction publique sans apport d’encadrement nouveau à cause essentiellement des choix budgétaires qui se font en fonction de l’enveloppe accordée et non en fonction des besoins nouveaux en matière de services publics. Selon la répartition de la structure des qualifications dans la Fonction publique, celle-ci est composée d’au moins 700 000 agents d’exécution qui peuvent eux aussi être éligibles au régime juridique de la contractualisation. Il semble que derrière la flexibilité, ce sont le coûts salariaux qui sont visés. Le nouveau statut de la Fonction publique fortement inspiré par l’option fédérative et de carrière est tout de suite contredite par les dérogations au statut général introduisant le particularisme à l’occasion des statuts particuliers et dérogations exceptionnelles pris par décret (art.3), ce qui rend caduque le générique fédératif de l’article (art.2) qui stipule que « le SGTFP détermine les règles statutaires applicables aux fonctionnaires et les garanties fondamentales qui leurs sont accordées dans le cadre de l’exercice de leurs missions au service de l’Etat. »

Le second volet précise les garanties statutaires : (Art7) « Le fonctionnaire est vis-à-vis de l’administration dans une situation statutaire et réglementaire. » Le sort des fonctionnaires est décidé par des dispositions par voies réglementaires qui donnent au pouvoir exécutif le droit de décider en dehors de la loi sur la nature des corps de la Fonction publique ou leur extinction, la rémunération, les formes d’emploi, les régimes juridiques, les différentes fonctions, les dérogations exceptionnelles dans la gestion des carrières, la nomination des fonctionnaires dans des postes spécifiques etc. Tout se fera par décisions, arrêtés et décrets. En outre, les statuts de chacun des corps de fonctionnaires (dits statuts particuliers), échappent aussi au champ de la loi, car les règles qui y sont définies le sont par décision unilatérale du gouvernement ou de l’administration. Cela peut toucher les règles de recrutement, d’avancement, de promotion et de mobilité spécifiques à chaque corps de la Fonction publique. Les garanties génériques du fonctionnaire apparaissent dans le développement des libertés publiques reconnues aux fonctionnaires : liberté d’opinion (art. 26, 27), le droit syndical (art 28, 29 et 35), le droit de grève (art 36), le droit à la retraite (art 33) et aux œuvres sociales. (art 34) La garantie des recours contentieux des fonctionnaires pour leurs intérêts est faite grâce aux recours des organes de participation et de recours individuels (art 64, 65 et 67), recours pour l’évaluation (art 102), absence (art 129). Concernant les avantages pécuniaires de la fonction (art 32) « le fonctionnaire adroit, après service fait a une rémunération qui comprend le traitement, les primes et les indemnités et les prestations familiales (art.119), la règle du service fait permet à l’administration de statuer sur les tâches non exécutées en partie et de fait ponctionner les salaires (cf. grève des notes il y a une année ou au boycott des examens, ou tout simplement grève)

Le troisième précise la mobilité des fonctionnaires (158, 159) si les demandes de mutation doivent tenir compte des réserves pour nécessité de services (art 157), elle se réserve par contre, de manière très caractéristique, les nécessités de services ou l’intérêt de service ; c’est ainsi qu’en matière de mutation, elle peut être prononcée par la tutelle pour « nécessité de service », en dehors du tableau du mouvement du personnel, après l’avis de la commission paritaire, même après avoir été prononcée. Cette nouvelle modalité transforme un changement d’affectation en déplacement d’office et peut être assimilée à une sanction disciplinaire.

Le quatrième concerne le champ disciplinaire : Au cours de sa carrière, le fonctionnaire est soumis à un certain nombre d’obligations, par exemple effectuer son travail, obéir à sa hiérarchie ou conserver une certaine réserve professionnelle. L’absence de respect de ces obligations peut être constitutive d’une faute entraînant une sanction disciplinaire, pouvant aller jusqu’à la révocation. Une série d’articles allant de l’article 160 jusqu’au 181e spécifient ce champ disciplinaire. L’activité privée lucrative (art 181) est cependant contrariée par l’article 44 qui rend licite l’activité lucrative des enseignants du supérieur des chercheurs ainsi qu’au corps des praticiens médicaux spécialistes qui peuvent exercer une activité lucrative, à titre privé, en rapport avec leur spécialité.

Dialogue social, la grande désillusion

Le cinquième concerne le droit des agents en matière de représentations dans les organes de participation de la Fonction publique. Il faut savoir que depuis 1966, les organes de participation et de concertation de la Fonction publique ont été inopérants. L’organe central de concertation, le conseil supérieur de la Fonction publique n’a jamais été mis en place, tandis que les commissions paritaires et de recours ont plus un rôle de donneur d’avis, une sorte de chambre d’enregistrement sans effets sur les décisions de l’administration. Le statut actuel veut en faire des organes de concertation ouverts à une plus large participation des agents de l’Etat et de leurs représentants, mais le texte est ambigu. Ces organes doivent agréger les syndicats les plus représentatifs des fonctionnaires et les représentants de l’administration et des personnalités compétentes. Leur élection formelle dans les corps pose problème, car les élections ne sont plus l’expression souveraine des fonctionnaires mais des syndicats. Plusieurs pistes pour abandonner un paritarisme extrêmement formaliste et de généraliser leur élection aux fonctionnaires ont été suggérées mais les lobbies d’intérêts ont bloqué cette proposition. L’article 60 du nouveau statut général de la Fonction publique stipule que le conseil supérieur de la Fonction publique est composé de représentants de l’administration centrale de l’Etat, des établissements publics, des collectivités territoriales, des organisations syndicales des travailleurs salariés les plus représentatives au plan national au sens de la loi n°90-14 du 2 juin 1990, sus-visée. L’alinéa 4 introduit un artifice juridique qui donne au syndicat institutionnel une présomption irréfragable de représentativité des salariés. Cette formulation maintien le monopole syndical y compris dans la Fonction publique où ce syndicat a une présence squelettique. C’est la grande désillusion de l’ouverture démocratique et du processus d’autonomisation du syndicalisme revendicatif qui doit prouver sa représentativité nationale, alors qu’on accule son activité au niveau sectoriel et qu’on refuse sa dimension confédérative. La bataille symbolique des syndicats autonomes de la Fonction publique est aujourd’hui d’exiger l’abrogation de l’article 60, une tricherie juridique inacceptable.

L’auteur est Secrétaire général du CLA

Ossmane Redouane