«Les finances publiques sont dans une situation délicate»

Alexandre Kateb. Economiste en chef à Tell Group et professeur d’économie

«Les finances publiques sont dans une situation délicate»

El Watan, 11 septembre 2016

– Vous avez fait partie de la Task force économique du Premier ministre ; pouvez-vous nous en dire davantage ?

J’ai, en effet, eu l’honneur de faire partie de la Task force économique mise en place au début de l’année 2016 par le Premier ministre. A l’issue des consultations et de discussions avec différents responsables ministériels, ainsi qu’avec la Banque d’Algérie et des dirigeants d’entreprises, nous avons remis un rapport portant sur la consolidation budgétaire pour la période 2016-2019, assorti de recommandations et de mesures à plus long terme pour faire évoluer le modèle économique algérien.

Ce premier travail d’analyse ne visait en aucune manière à être exhaustif. L’élaboration d’un programme holistique de réformes et d’une feuille de route associée aurait nécessité plus de travail et de concertation avec l’ensemble des parties. Nous avons d’ailleurs plaidé pour l’institutionnalisation de la Task force qui pourrait jouer le rôle d’une Delivery Unit, c’est-à-dire d’une cellule chargée de proposer les réformes prioritaires et de veiller à leur implémentation.

– Pouvez-vous analyser pour nous la situation économique qui prévaut aujourd’hui en Algérie ?

Il ne faut pas se voiler la face, la situation est difficile. Tous les indicateurs conjoncturels affichent une nette détérioration depuis le contre-choc pétrolier de 2014, que ce soit la balance commerciale, le solde budgétaire ou les réserves de change. La situation actuelle est néanmoins différente de celle de 1986, dans la mesure où la dette extérieure est aujourd’hui quasiment nulle et les réserves de change permettent de couvrir deux années d’importations. Mais le répit risque d’être de courte durée. En effet, la balance des paiements connaît un déséquilibre structurel qui se traduit par une érosion continue des réserves de change.

Ce que l’on appelle les effets de second tour commencent d’ailleurs à se manifester à travers la hausse des prix de certains produits et services, dans le sillage de la dépréciation du dinar et de la première réévaluation des prix des produits énergétiques. De manière plus inquiétante, on assiste à un durcissement des conditions de crédit, à un allongement des délais de paiement et à l’apparition de défaillances qui concernent au premier chef des entreprises du BTPH et du secteur du commerce et de la distribution, mais qui se diffusent par capillarité à l’ensemble de l’économie.

Les premiers effets du contre-choc pétrolier ont été amortis en puisant dans les réserves du Fonds de régulation des recettes et en introduisant des restrictions aux importations. Ces restrictions – contingentements tarifaires et quotas – traitent les symptômes et non les racines du problème. Elles permettent de limiter les décaissements de devises qui transitent par le circuit officiel, mais elles créent des rentes de situation au bénéfice de quelques acteurs privilégiés et peuvent induire des distorsions et des goulots dans la chaîne de production.

Les restrictions proposées par le gouvernement ont concerné, il est vrai, jusqu’à présent surtout des biens de consommation, comme les automobiles ou les produits de luxe, ainsi que les médicaments produits localement, préservant ainsi les biens d’équipement qui constituent un investissement productif indispensable. La solution la plus pérenne pour limiter la baisse des réserves de change consiste à laisser le dinar se déprécier davantage. Cela décourage mécaniquement les importations «across the board» et permet de stimuler la production nationale, en évitant de créer des distorsions et d’envoyer des signaux négatifs aux partenaires étrangers.

– Quel a été l’impact de la crise sur les finances publiques ?

Les finances publiques sont dans une situation délicate. Le Fonds de régulation des recettes a été quasiment épuisé, et avec un déficit prévisionnel de 15% du PIB en 2016 et supérieur à 10% du PIB en 2017 – selon les projections les plus optimistes –, l’Etat devra probablement recourir à l’endettement extérieur dans les prochaines années. Mais si cet endettement sert à financer des projets d’investissement, en y associant des partenaires stratégiques, ce n’est pas une mauvaise chose.

Il importe surtout de ne pas retomber dans le cycle vicieux de la dépendance et de la perte de souveraineté dans lequel l’Algérie s’était retrouvée suite au contre-choc pétrolier de 1986. C’est pour cela qu’il faut mettre en place un plan de consolidation budgétaire ambitieux, en évitant de casser les ressorts de la croissance et en protégeant les catégories sociales les plus vulnérables. L’équation est difficile à résoudre, mais elle n’est pas insoluble.

– Quid de l’emprunt national ?

L’emprunt obligataire national a été un succès. Selon les derniers chiffres communiqués, il aurait permis de collecter plus de 460 milliards de dinars. Il faut s’en féliciter. Mais cet emprunt a consisté, en grande partie, à réorienter les liquidités disponibles des banques et des grandes entreprises vers les nouveaux titres d’Etat. Ce jeu de vases communicants a été encouragé par la Banque d’Algérie, qui a relaxé le taux des réserves obligatoires bancaires, passées de 12% à 8% des dépôts.

Cela correspond peu ou prou à la libération de 400 milliards de dinars de liquidités bancaires. Un tel succès ne pourra être reproduit à l’avenir sans faire appel à l’épargne considérable accumulée dans le secteur informel. Cette épargne rechigne à s’investir dans les titres publics en l’absence d’instruments adaptés, et en raison d’un manque de confiance des opérateurs de l’informel envers l’Etat.

La mesure de régularisation fiscale de 2015 n’a pas eu tous les effets escomptés, car elle n’avait pas intégré la création de nouveaux supports, sous la forme notamment de produits de finance islamique. En outre, l’absence de concurrence entre les banques ne les incite pas à proposer des produits innovants. Enfin, la législation bancaire nécessite d’être révisée afin d’y inclure les produits de finance islamique, qui requièrent une surveillance et une régulation particulières.

– Donc, on n’échappera pas à la consolidation budgétaire ?

Absolument. Cette dernière, introduite timidement en 2016, devra être poursuivie sur la période 2017-2019. Cela passe par l’accroissement des recettes fiscales. La hausse annoncée de deux points de la TVA dans le PLF 2017, ainsi que les diverses taxes et redevances proposées participent de cet objectif.

Il s’agit avant tout d’élargir la base fiscale, d’identifier des gisements de valeur inexploités et de donner des ressources plus importantes aux APC, tout en évitant d’alourdir la fiscalité directe sur les revenus, notamment ceux des salariés, qui sont déjà très sollicités. Ce n’est jamais plaisant d’annoncer plus d’impôts et de taxes, mais cela fait partie du changement de modèle économique. Mais si on veut faire une véritable rupture avec la rente pétrolière, on doit trouver des ressources alternatives.

En contrepartie, les citoyens ont droit à une plus grande transparence sur l’utilisation qui est faite de leur argent par l’Etat, au niveau central comme au niveau local. Dans le même temps, il faut contenir et rationaliser les dépenses publiques. Le poste des subventions et des transferts constitue à cet égard une priorité. En 2016, le gouvernement a procédé aux premières hausses du prix du carburant, de l’électricité et du gaz, après un gel des prix qui a duré une décennie. Des hausses supplémentaires sont annoncées pour 2017.

Il est impératif que ces hausses s’insèrent dans un calendrier pluriannuel, transparent et étalé sur les trois prochaines années (2017-2019). Cela permettra aux ménages et aux entreprises de s’adapter plus facilement à la nouvelle donne. A terme, cela conduira à réduire la pression fiscale, car il faut bien comprendre que toutes ces subventions doivent être financées. C’est quelque chose qui est souvent négligé : ce qu’on donne d’un côté avec les subventions, on doit le financer de l’autre côté avec des impôts supplémentaires ou de la dette.

Dans le second cas, c’est un fardeau qu’on fait porter sur les générations futures ! Toutefois, ces hausses seront mieux acceptées socialement, si elles sont couplées avec un mécanisme de transferts ciblés pour les ménages modestes, sous forme d’un complément de revenu, ou de chèques de services universels accessibles auprès des APC. L’expérience de certains pays d’Amérique latine (Brésil, Mexique) montre que le coût d’un mécanisme de transferts monétaires ciblés est beaucoup plus faible que celui des subventions généralisées.

Il s’agit aussi de rationaliser les dépenses fiscales, dont le montant est évalué à près d’un trillion (1000 milliards) de dinars par an. Ces dépenses consistent en diverses exonérations d’impôts et de taxes dont l’efficacité n’est pas toujours avérée. Certaines de ces dépenses sont justifiées. C’est le cas des projets d’investissements agricoles, industriels ou touristiques, ou pour les investissements réalisés dans les Haut-Plateaux et le Sud.

Mais les exonérations et niches fiscales accordées hors de ces secteurs prioritaires constituent des effets d’aubaines, sans contrepartie pour l’Etat et la société. De manière générale, il faut rompre avec une logique de dépenses pro-cycliques qui suivent les cours du pétrole, ce qui crée une grande volatilité pour l’économie. Le Fonds de régulation des recettes devait répondre à ce problème, mais il a été utilisé à partir de 2007 pour financer les déficits du Trésor, et à partir de 2013 son encours a commencé à baisser, jusqu’à son extinction programmée cette année.

C’est pourquoi nous avons préconisé l’introduction de règles budgétaires strictes, avec un objectif de couverture totale des dépenses courantes par la fiscalité non pétrolière. Pour changer les habitudes, il faut une certaine discipline, et l’Etat doit montrer l’exemple. Et, au-delà de cette consolidation budgétaire, il est important d’engager des réformes de fond pour corriger certains déséquilibres structurels qui entravent le potentiel de l’économie algérienne.

– Vous insistez sur les déséquilibres structurels… Qu’en est-il au juste ?

Ces déséquilibres et ces dysfonctionnements sont connus. Ils découlent en partie de la rente pétrolière et de ses conséquences. C’est ce qu’on appelle, de manière un peu abusive, le «syndrome hollandais», et qui n’est pas propre à l’Algérie. Mais à cela s’ajoute, dans le cas algérien, un certain nombre de caractéristiques héritées du passé. Parmi ces caractéristiques, on peut citer la dichotomie persistante entre le secteur public et le secteur privé.

Les gestionnaires des sociétés publiques qui ont survécu aux multiples plans de restructuration engagés depuis 1989 doivent composer avec un outil productif obsolète en raison d’un sous-investissement chronique, et de la disparition de segments entiers de la chaîne de la valeur industrielle dans les années 1990. Il en a résulté une désorganisation des circuits de production et une baisse de la valeur ajoutée industrielle, y compris dans des secteurs où l’Algérie disposait d’avantages compétitifs importants comme la sidérurgie ou la pétrochimie. Il y a aujourd’hui une volonté d’inverser le mouvement et il faut s’en réjouir, en souhaitant que les erreurs du passé aient été intégrées.

Pour ne pas reproduire des «éléphants blancs», il faut développer une capacité d’anticipation plus forte sur les évolutions de la demande nationale et mondiale. C’est la demande qui doit tirer l’offre et non l’inverse. Dans le même temps, on peut se féliciter de l’essor, ces dernières années, d’un secteur privé, porté par des groupes familiaux qui ont su mettre à niveau leur gouvernance, et se doter de véritables plans de développement stratégique.

Des organisations patronales comme le FCE, la CGEA et d’autres jouent un rôle-clé dans la mobilisation des acteurs du secteur privé. L’Etat doit les soutenir davantage en encourageant l’intégration des acteurs par filières et en faisant de l’administration un catalyseur et non un frein au développement du secteur privé. La logique des clusters de production et des chaînes de valeur commence à être intégrée par les responsables ministériels, mais toujours sous le prisme des «commandinghighs» du secteur public. L’Algérie a besoin de politiques industrielles 2.0 de nouvelle génération.

– Vous faites allusion à quoi exactement ?

Ce sont des politiques qui encouragent la création d’écosystèmes de production ouverts sur l’extérieur, la valorisation des compétences de la diaspora, et la création de plateformes virtuelles pour accélérer la diffusion d’informations sur les marchés et la coordination des acteurs privés. Les nouvelles technologies de l’information peuvent jouer un rôle-clé à cet égard. Ainsi, il faut souligner la nécessité d’investir dans les infrastructures du numérique, notamment pour le stockage des données.

En outre, pourquoi ne pas créer trois ou quatre grandes zones d’exportation prioritaires autour des complexes portuaires, destinées à accueillir des entreprises étrangères spécialisées dans l’industrie manufacturière. Dans ces zones franches orientées vers l’export, la règle du 51-49 ne s’appliquerait pas, de même que les restrictions sur les transferts de devises.

Les exemples ne manquent pas de pays qui ont mis en œuvre avec succès ces zones d’exportation prioritaires, que ce soit la Chine, la Malaisie, le Mexique ou encore les Emirats arabes unis. Au titre des freins structurels, on doit aussi évoquer le secteur bancaire qui n’a pas réalisé sa mue. Il est vrai qu’avec l’afflux des revenus pétroliers, les liquidités semblaient illimitées. Les banques publiques s’étaient remises à fonctionner comme des machines à recycler les revenus de la rente en accordant des crédits bonifiés aux grands groupes publics et à quelques groupes privés.

La généralisation des bonifications d’intérêt et la prise en charge par le Trésor public des arriérés des débiteurs se sont traduites par un relâchement de la contrainte financière. Les questions liées à la gestion des risques et la solvabilité des projets ont été reléguées au second plan, et l’impact sur la productivité totale des facteurs s’en est fortement ressenti. Certaines banques publiques comme la BNA ou la BADR ont mis en place des programmes de modernisation.

Pour accélérer ce mouvement, l’Etat enverrait un signal fort en procédant à l’ouverture du capital d’une ou deux grandes banques publiques et en y associant des partenaires stratégiques étrangers. Prenons exemple sur l’Afrique du Sud, où l’une des plus importantes banques du pays, la Standard Bank, est détenue à hauteur de 20% par la banque chinoise ICBC. D’autres exemples existent. Ce qui est important, c’est de donner un signal.

Ali Titouche